P&R da Palestra "Reflexões sobre a estimativa de preços nas contratações públicas" - 4º Ciclo de Capacitação em Licitações e Contratos MJSP

Perguntas formuladas para @FranklinBrasil:
-Lorena de Paula (Funai)

  • Os preços do painel são os já executados pela Administração Pública (APU). Não se trata de uma referência pouco útil ou inválida para as condições de pregões, que devem ter seus preços reduzidos?
  • Ainda há uma despadronização enorme nos filtros do Painel (descrições). Esse banco de dados também é instável. Tudo isso torna a ferramenta um embaraço para o processo. O que tem sido feito para melhorias nos acessos?
  • Além da questão do preço, no exemplo das garrafas mais caras, como seria essa operação de engarrafar, minha gente? Quem fiscalizaria isso, a vigilância sanitária?

-Edson Oliveira / ME

  • Temos uma nova legislação (IN 73) com menos de dois meses de publicação. O Sr não acha que sempre se baseando por um Preço vencedor de um processo licitatório (parâmetro 01), a tendência não será sempre uma subestimação do Preço do item?

-Raquel Vieira/CR-RR-Funai

  • Como o professor Boselli bem afirmou, os preços que a Administração paga representam o risco do particular, e o Painel de Preços pode ser ainda uma boa referência desde que devidamente analisado os dados que dele serão utilizados, pois em boa parte dos casos está acima do mercado, mas e quando as peculiaridades de determinada localidade quanto a valores diferem da realidade das demais para mais, é obrigatório usar os valores do Painel?

-Katia Castro Arquivo Nacional/MJSP

  • Como Pesquisar Serviços utilizando o Painel?
  • Temos uma dificuldade em Usar o Painel para Contratação de Serviços de Conserto de Equipamentos entre outros tipos de Serviços muito específicos. Teria alguma dica ou demonstração por gentileza?

-Marcelo Lopez - Funai

  • Mesmo para itens semelhantes, a dispersão de preços pode ser enorme. Após ignorar os preços extremos (outliers) ainda é possível selecionar preços do conjunto homogêneo. Nesse sentido, como evitar que a seleção de uma “cesta de preços aceitáveis” se torne uma seleção enviesada pela intenção do pesquisador? Até onde a escolha de preços como “aceitáveis” não implica desconfiança quanto aos preços excluídos propositadamente?

  • No âmbito do Painel de Preços, como lidar com preços homologados em contratações em que o órgão contratante aplicou impedimento de licitar e contratar antes mesmo do fornecimento? Por exemplo, se o Painel computa o preço de uma licitação em que o fornecedor, autor do preço homologado, foi impedido de contratar justamente por não fornecer, seria legítimo considerar tal preço como “aceitável” para fins de pesquisa?

-Marcela Succar SEPM/RJ

  • Mesmo a mediana sendo uma medida central, há necessidade de fazer o saneamento da amostra para exclusão dos outliers (orientação da IN 73/2020 e do Decreto Estadual). Após o saneamento, se eu ficar com uma amostra com menos de tres preços como prosseguir?

-Liliane Pires - SENASP/MJ

  • Como os dados do painel de preços são obtidos do compras net, é correto fazer a pesquisa de preços apenas no painel de preços, sem a necessidade de pesquisar no compras net?

-Antominaldo Gomes - Funai

  • É possível se utilizar da produtividade máxima de limpeza prevista na IN 05/2017 para contratação, haja vista que a produtividade mínima dá 1,5 homem, enquanto que a produtividade máxima dá apenas 1 homem para limpeza? Ou quem escolhe a produtividade entre o máximo e mínimo é a empresa?

-Fernanda Peres - MPBA

  • Considerando que o Painel de Preços apresenta os preços efetivamente contratados (pós disputa licitatória), a utilização apenas desta referência na pesquisa de preços não poderia acabar afastando as licitantes por estabelecer limites referenciais licitatórios já enxutos e, portanto, difíceis de gerar nova disputa visando redução?

-Ianna Silveira (UNILAB)

  • Como fazer pesquisa de serviço de forma correta? Ainda acho complicado mexer no Painel

-Manoela Mendes - SPRF/SE

  • E como chegar ao valor médio quando na cesta constam preços bem destoantes entre si, mesmo após desconsiderados os inexequíveis e os excessivos e verificada a compatibilidade na descrição complementar?

-Wagner Gallo - Funai - CR-SB

  • As aplicações dos filtros em Sistema do Painel de Preços fazem parte fazem parte da análise crítica que o pesquisador deve fazer?
  • Edison Almeida - MJSP
  • Em racionar juridicamente sobre as licitações e contratos administrativos no momento atual, se torna tarefa árdua e exige uma carga de experiência e conhecimento técnico-jurídico que nunca foram vivenciadas, sejam gestores públicos, sejam, advogados, assessores, de qualquer esfera de governo dentro das contratações públicas em tempos normais surge o desafio em posicionar em tempos COVID-19?

-Andrey Cavalcante - COMAER

  • Alguns controladores internos entendem que deve haver um esgotamento das opções de pesquisa segundo a ordem apresentada na IN 73 antes de passar para as demais opções (Ex: apenas no caso de o produto não constar do Painel de Preços seria permitido pesquisar no Comprasnet; posteriormente, caso o produto não seja encontrado no Comprasnet seria permitido utilizar a pesquisa em sites especializados e assim por diante). Qual é a a visão do professor sobre esse entendimento dos controladores?

-Sergio Aparecido Maistro - SEPRO/FUNAI

  • No caso de compra, na pandemia, com quantidade em que a indústria não pode atender, qual seria o preço?

-Cristiano Ferreira CRO8/EB

  • A melhor forma de trabalhar os parâmetros de especificação não seria um melhor trabalho do número de catalogação e inativação dos incorretos?

-André Fagner SPRF RR

  • Quem faz o ETP é recomendável que faça a pesquisa de preços, ou ideal é que seja servidores diferentes?

-Flavio Fernandes - DEPEN

  • Existem algum material que pode nos orientar a quais são as variáveis mais significativas a serem consideradas?

-Gilton Ramos

  • Priorizando os parâmetros I e II da IN. Nº 73 não prejudica o processo licitatório tais como itens desertos?

-Jobson (PRF)
*Queria saber como é o procedimento para adicionar novos códigos no CATMAT e CATSERV? Muitas vezes você não acha o que quer.

-Francisco André Sampaio

  • Em relação à questão do arroz, como ficam os registros de preços, cujos Pregões estarão sendo realizados nos próximos dias e cujo Termo de Referência e demais condições já foram estabelecidos a partir de pesquisas de preços realizadas em julho/agosto de 2020?

-Monique - PRF-PI

  • Para demonstrar a vantajosidade de adesão a uma ata de registro de preços é correto fazer pesquisa com fornecedores ou também deve priorizar a utilização do painel de preços?

-Sergio Aparecido Maistro - SEPRO/FUNAI

  • No caso de compra, na pandemia, com quantidade em que a indústria não pode atender, qual seria o preço?

-Marcus Bohmgahrem - Depen/MJSP

  • No início da apresentação houve a exposição de um cadastramento errado no sistema. Minha dúvida é se há alguma área do Ministério da Economia ou Órgão competente que deveria ficar responsável por analisar estes dados para evitar ocorrências como esta, ou não?

-Sandra Maura PF, RJ

  • Qual a validade de um estudo para cotação em relação ao preço? Já que o mercado é muito dinâmico, e quando da aprovação muitas vezes o processo de licitação leva-se algum tempo para conclusão, haja visto os trâmites legais nem sempre se concluírem conforme os prazos previstos e esperados.

-André Fagner SPRF RR

  • Quem faz o ETP é recomendável que faça a pesquisa de preços, ou ideal é que seja servidores diferentes?

-Nelson Filho - PRF-MG

  • O Sr. conhece a Portaria 804/18 MJ? O que acha dela? Adotamos ela em complemento a IN 73/20 ME. Pois ao adotar metodologia com aplicação de limites com base no desvio padrão há a correção destas distorções de valores isolados muito altos. Apesar de ser anterior a IN 73/20 ME, ela não foi revogada.

-Thiago Tonin - PRF

  • Estamos com um processo licitatório em SC para gradeamento das unidades operacionais da PRF no estado, não vejo como orçar esse serviço sem a regra dos 3 orçamentos, ou existe algo detalhado na tabela de preços, pensamos talvez em fazer por região, dado q optamos pro orçamentos de empresas da região do litoral, o que encareceria para outras regiões mais distantes, mas dai teria que ser um pregão por região correto? poderia responder por email ou entrar em contato para nos auxiliar?

-Thiago Valles Diseg/CGDS

  • Ótima palestra, muito útil na sua operacionalidade. Mas pergunto, como podemos extrair os dados e identificar no processo que foram extraidos exatamento deste comando sem que algo seja questionado de como foi feita a análise? thiago.valles@mj.gov.br

-Monique - PRF-PI

  • Para demonstrar a vantajosidade de adesão a uma ata de registro de preços é correto fazer pesquisa com fornecedores ou também deve priorizar a utilização do painel de preços?
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Obrigado, pessoal da CGL do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Terei diversão garantida na busca por responder a tantos questionamentos sobre esse tema incrível de pesquisa de preços. Vou levar algum tempo, mas tentarei responder a todos. Primeiro, agruparei o que for similar e responderei em tópicos específicos.

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1. Preços praticados tendem a subestimação?

Perguntas:

Lorena de Paula (Funai) P: Os preços do painel são os já executados pela Administração Pública (APU). Não se trata de uma referência pouco útil ou inválida para as condições de pregões, que devem ter seus preços reduzidos?

Edson Oliveira (ME): Temos uma nova legislação (IN 73) com menos de dois meses de publicação. O Sr não acha que sempre se baseando por um Preço vencedor de um processo licitatório (parâmetro 01), a tendência não será sempre uma subestimação do Preço do item?

Fernanda Peres (MPBA): Considerando que o Painel de Preços apresenta os preços efetivamente contratados (pós disputa licitatória), a utilização apenas desta referência na pesquisa de preços não poderia acabar afastando as licitantes por estabelecer limites referenciais licitatórios já enxutos e, portanto, difíceis de gerar nova disputa visando redução?

Gilton Ramos: Priorizando os parâmetros I e II da IN. Nº 73 não prejudica o processo licitatório tais como itens desertos?

R: Não é objetivo da licitação “reduzir preços”. O que buscamos é obter a proposta mais vantajosa e isso não significa, necessariamente, conseguir “descontos” sobre o preço de referência. Se o estimado já está alinhado com a tendência de mercado, não há motivos para esperar descontos milagrosos.

Lembro de um órgão que anunciava, frequentemente, economias monstruosas em suas compras por pregão. Descontos de até 70% em relação ao preço estimado. Aí, resolveram contratar a FGV para fazer as pesquisas e produzir os preços de referência. Não vi mais notícias sobre “economia” nos pregões.

Estimativa inadequada produz ilusão de economia. Fiz uma pesquisa no Mestrado com base nos preços de medicamentos no Comprasnet. Vários órgãos compradores registravam “economias” gigantescas, comparando o seu preço estimado e o preço homologado. Mas, aqueles preços homologados, estavam acima da média dos demais. Parecia uma boa compra, mas era cilada.

É importante reforçar que os preços praticados na Administração Pública são a única fonte citada explicitamente pela Lei Geral de Licitações, no art. 15, V, ao exigir que as compras sejam, sempre que possível, balizadas pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. Portanto, são a única referência legalmente obrigatória.

Para evitar riscos de, usando os preços praticados na Administração Pública, acabar definindo referência que não atraia interessados, é fundamental tratar os dados com ferramentas estatísticas adequadas.

Há uma discussão bastante densa sobre isso no Acórdão 1457/2009 - Segunda Câmara, no qual foram simulados cenários baseados na fixação de preços máximos a partir de médias do Banco de Preços em Saúde, apontando riscos de altas taxas de pregões desertos.

Sugiro a leitura da pesquisa de mestrado de Wayata Queiroz, “A regulamentação do procedimento de formação do preço de referência das licitações públicas: um estudo de caso no MPF/ES nos anos de 2013 a 2017”.

A pesquisa relata estudo de caso no Ministério Público Federal no Espírito Santo, no qual havia baixa eficácia nas licitações, com muitos itens desertos ou fracassados. Perguntou-se aos fornecedores a razão do desinteresse. Na imensa maioria dos contatos recebidos os fornecedores apontavam que o preço estimado estava subavaliado e que sequer cobria os custos.

É que no MPF/ES, adotava-se, sempre, o menor valor obtido na pesquisa de preços como preço de referência. A intenção disso era “trazer benefícios ao erário”, em busca de propostas com preços baixos. Mas isso aumentava risco de a licitação ser deserta ou fracassada, gerando prejuízos.

Em função dessa descoberta, o MPF/ES regulamentou formação do preço de referência em 2015, considerando a possibilidade de usar a média, a mediana e o menor preço e adotando o coeficiente de variação igual ou inferior a 30% para definir uma amostra homogênea. Caso o coeficiente de variação seja superior a 30%, excluem-se os valores extremos.

A pesquisa de Wayata Queiroz comparou a eficácia e a economicidade dos pregões do MPF/ES em dois períodos: (1) quando a referência era o menor preço da pesquisa de preços e (2) quando se adotou medidas de tendência central. Resultado: a eficácia aumentou de 63% para 73%.

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  1. Catálogo. Problema nas pesquisas de preço

Perguntas:

Lorena de Paula (Funai): Ainda há uma despadronização enorme nos filtros do Painel (descrições). Esse banco de dados também é instável. Tudo isso torna a ferramenta um embaraço para o processo. O que tem sido feito para melhorias nos acessos?

Cristiano Ferreira CRO8/EB: A melhor forma de trabalhar os parâmetros de especificação não seria um melhor trabalho do número de catalogação e inativação dos incorretos?

Jobson (PRF): Queria saber como é o procedimento para adicionar novos códigos no CATMAT e CATSERV? Muitas vezes você não acha o que quer.

R: Segundo o pessoal do Delog/Seges, responsável pelo Painel de Preços, a capacidade da ferramenta quadruplicou desde o lançamento e a TI do ME tem monitorado e atuado dentro das possibilidades e licenças disponíveis, tendo em vista as dificuldades orçamentárias para novas contratações. Não houve relatos recentes de problemas de acesso desde o último upgrade.

Para adicionar itens ao Catálogo: http://comprasnet.gov.br/ajuda/siasg/FaqSidec_Jul2013.htm#r6

Veja esse tópico do Nelca sobre inserção/ajustes do CATMAT: Cadastro de unidades CATMAT

Recomendo a leitura do artigo de Marcus Braga, “Catálogos e controle social: Uma discussão para as aquisições em tempos de COVID-19” no Portal Licitação e Contrato.

Marcus Braga escreveu sobre as fragilidades ainda frequentes nas ferramentas de buscas de preços praticados no setor público, pela ausência de padronização adequada nos catálogos eletrônicos. Os mesmos itens possuem múltiplas descrições, gerando grande dificuldade de comparar os preços e calcular tendências. O autor citou como exemplo o caso de diversos tipos de máscaras, aventais, macas, e que essa falta de padronização dificulta a percepção de preços. Em volumes de compras grandes, pequenas diferenças de preço podem gerar ganhos ou prejuízos enormes.

A catalogação padronizada de itens utilizados nas diversas políticas públicas, seja material de limpeza e expediente, sejam insumos específicos de determinadas políticas públicas, como a Saúde, Segurança e Educação, é um fator de fortalecimento do controle social, em especial em relação ao risco de superfaturamento, sendo consequentemente, um instrumento de aprimoramento da governança dessas aquisições. (BRAGA, 2020)

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3. Operação de engarrafar álcool

Pergunta

Lorena de Paula (Funai): Além da questão do preço, no exemplo das garrafas mais caras, como seria essa operação de engarrafar, minha gente? Quem fiscalizaria isso, a vigilância sanitária?

R: A questão se refere ao caso citado na oficina, sobre a compra de garrafas pet de 240ml para embalar álcool a granel que havia sido recebido em doação.

Boa pergunta, embora não seja sobre a pesquisa de preços. Esse tipo de questionamento seria extremamente valioso nos Estudos Técnicos Preliminares, ocasião em que a necessidade (utilizar de forma eficiente e eficaz o álcool disponível) deveria ser confrontada com as soluções possíveis, estudando riscos, custos, vantagens e desvantagens das opções e decidindo pelo caminho mais viável, que pode ser até abandonar a contratação. A coisa fica mais complicada porque num cenário de crise, como a pandemia, cheio de incertezas e pressões de diversas naturezas, sobretudo a pressão por respostas rápidas, aumenta em muito o desafio, que já não é pequeno, de elaborar bons estudos preliminares antes das contratações.

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4. Efeito de peculiaridades locais

Pergunta

Raquel Vieira/CR-RR-Funai: Como o professor Boselli bem afirmou, os preços que a Administração paga representam o risco do particular, e o Painel de Preços pode ser ainda uma boa referência desde que devidamente analisado os dados que dele serão utilizados, pois em boa parte dos casos está acima do mercado, mas e quando as peculiaridades de determinada localidade quanto a valores diferem da realidade das demais para mais, é obrigatório usar os valores do Painel?

R: Não tenho essa convicção de que o Painel “em boa parte dos casos está acima do mercado”.

Quanto aos efeitos de condições geográficas, a depender do objeto, especialmente aqueles que sofrem variações expressivas em função de frete, como, por exemplo, gêneros alimentícios in natura, perecíveis, é recomendável utilizar, preferencialmente, preços praticados em localidade compatível com a região da unidade compradora, que está realizando a pesquisa.

É o que o TCU recomenda: “ Realize prévia e detalhada pesquisa de preços, e […] considere todas as variáveis correlacionadas, tais quais as quantidades pretendidas, prazos e forma de entrega ”. Acórdão nº 3667/2009-2C.

No Acórdão nº 2984/2013-P, o TCU abordou fatores que influenciam fortemente os preços. Entre eles, há o que chamou de Efeito Imputação: resultante da aplicação de preços de praças diversas na composição da mediana de uma determinada localidade, sem levar em conta os custos com o transporte do insumo. Em geral, esse efeito tende a distorcer para baixo o preço referencial, uma vez que o preço em localidade diversa da originalmente considerada deverá ser acrescido do custo de transporte até a localidade de destino. Todavia, também pode distorcer o preço para mais, caso a UF utilizada possua preços superiores aos efetivamente praticados no mercado local.

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5. Pesquisar SERVIÇOS no Painel

Perguntas:

Katia Castro (Arquivo Nacional/MJSP): Como Pesquisar Serviços utilizando o Painel? Temos uma dificuldade em Usar o Painel para Contratação de Serviços de Conserto de Equipamentos entre outros tipos de Serviços muito específicos. Teria alguma dica ou demonstração por gentileza?

Ianna Silveira (UNILAB): Como fazer pesquisa de serviço de forma correta? Ainda acho complicado mexer no Painel

Thiago Tonin – PRF: Estamos com um processo licitatório em SC para gradeamento das unidades operacionais da PRF no estado, não vejo como orçar esse serviço sem a regra dos 3 orçamentos, ou existe algo detalhado na tabela de preços, pensamos talvez em fazer por região, dado q optamos por orçamentos de empresas da região do litoral, o que encareceria para outras regiões mais distantes, mas dai teria que ser um pregão por região correto? poderia responder por email ou entrar em contato para nos auxiliar?

R: O Painel de Preços ajuda muito na pesquisa de materiais, mas quando se trata de pesquisar serviços, a ferramenta não é tão boa, pois serviços costumam variar muito em especificação. Nesse caso, o que se recomenda é filtrar serviços licitados por pregão (filtro “modalidade da compra”) que tenham descrição semelhante ao objeto pretendido (filtros “descrição do item” ou “descrição complementar”), avançando no Painel até a última página, quando se obtém planilha com os resultados. Ali, para cada linha, existe um ícone em formato de olho, que leva a detalhes de cada licitação selecionada. Ao clicar na opção “Informações adicionais da ata”, abre-se a página do pregão no Comprasnet, com a possibilidade de baixar os arquivos de propostas vencedoras.

Em alternativa ao Painel de Preços, pode-se baixar os anexos de propostas vencedoras a partir da pesquisa textual de editais (Comprasnet > Gestor Público > Consultas > Compras Governamentais > Pesquisa Textual – Editais).

Filtrando os editais por palavras-chave, pode-se localizar pregões que tenham licitado o mesmo objeto ou algo similar ao que se está pesquisando. Pode-se usar filtros avançados para limitar a busca a um período ou estado, por exemplo. Os editais que atenderem ao filtro serão mostrados por ordem cronológica, sendo o mais recente primeiro. Copie os dados de “Pregão” e “UASG” dos itens compatíveis com a pesquisa e acesse, em outra página, a Ata do Pregão (Comprasnet > Gestor Público > Consultas > Compras Governamentais > Ata > Atas de Pregão), filtrando com os dados de Pregão e UASG obtidos antes. Para aqueles pregões já homologados, vai aparecer um link para acessar a página da licitação. Entre em “Resultado por Fornecedor” para saber quem ganhou o item que você está procurando e, depois, clique em “Anexos de Itens” e baixe a proposta mais recente da empresa vencedora. Assim, você pode baixar várias propostas homologadas que podem formar boa fonte de referência para a sua pesquisa de preços.

Esse método é particularmente útil para estimativa de serviços. Por exemplo, se estivermos montando uma planilha de custos para a contratação de motoristas, podemos obter anexos de propostas vencedoras de licitações recentes no Comprasnet que contemplem essa função. Esses anexos de proposta, em geral, já vêm com planilhas detalhadas, em formato Excel ou Pdf, que podem ser aproveitadas para extrair valores de referência como percentuais médios de lucro, despesas administrativas, encargos sociais, custos de insumos como uniformes e materiais.

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6. Risco de viés no tratamento

Pergunta

Marcelo Lopez (Funai): Mesmo para itens semelhantes, a dispersão de preços pode ser enorme. Após ignorar os preços extremos (outliers) ainda é possível selecionar preços do conjunto homogêneo. Nesse sentido, como evitar que a seleção de uma “cesta de preços aceitáveis” se torne uma seleção enviesada pela intenção do pesquisador? Até onde a escolha de preços como “aceitáveis” não implica desconfiança quanto aos preços excluídos propositadamente?

R: O descarte de dados coletados deve ficar registrado de forma clara e transparente na memória de cálculo. Todas as referências obtidas devem permanecer nos autos, ainda que sejam excluídas do valor de referência final.

Isso não se aplica, necessariamente, em casos de baixa materialidade (baixo risco) em que se possa utilizar, de forma simplificada, os mecanismos de tratamento visual dos dados, como o uso da ferramenta gráfica de dispersão disponível no Painel de Preços. Nesse caso, o custo do controle pode não compensar o risco, bastando explicar, no processo, que foram descartados, por meio do gráfico de dispersão do Painel, os valores que se mostravam nitidamente discrepantes do conjunto geral.

Existe, ainda, a possibilidade de controles de supervisão por amostragem, que avaliem a regularidade das pesquisas realizadas. Em casos de exclusão proposital sem justificativa, pode ser o caso de ações de natureza disciplinar e de responsabilização.

Em todo caso, o que recomendo fortemente é a capacitação frequente, recorrente e crescente dos agentes envolvidos nas compras públicas, incluindo a pesquisa de preços.

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7. Preço de fornecedor impedido é aceitável?

Pergunta

Marcelo Lopez (Funai): No âmbito do Painel de Preços, como lidar com preços homologados em contratações em que o órgão contratante aplicou impedimento de licitar e contratar antes mesmo do fornecimento? Por exemplo, se o Painel computa o preço de uma licitação em que o fornecedor, autor do preço homologado, foi impedido de contratar justamente por não fornecer, seria legítimo considerar tal preço como “aceitável” para fins de pesquisa?

R: A ideia de “cesta de preços aceitáveis” deve se basear em critérios racionais de comportamento dos preços considerados legítimos no mercado. Isso se obtém com o uso apropriado de técnicas de estatística para tratamento dos dados.

Diante de uma referência que esteja muito abaixo das demais, é alto o risco de que o preço seja inexequível. E é recomendável descartar. Para isso, existem mecanismos matemáticos apropriados, como a técnica da média saneada, que usa Desvio Padrão, Coeficiente de Variação e Limites Inferior e Superior.

Se existe a informação de que um valor de referência não foi efetivamente praticado, na execução contratual, por inviabilidade de o fornecedor honrá-lo, não faz sentido manter essa referência na pesquisa e justifica a sua exclusão do conjunto.

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8. Amostra muito pequena

Pergunta

Marcela Succar SEPM/RJ: Mesmo a mediana sendo uma medida central, há necessidade de fazer o saneamento da amostra para exclusão dos outliers (orientação da IN 73/2020 e do Decreto Estadual). Após o saneamento, se eu ficar com uma amostra com menos de tres preços como prosseguir?

R: Depende. Da criticidade, materialidade e risco da compra pretendida. De como foi realizada a pesquisa que levou ao resultado com menos de três referências.

A IN 73/2020 permite, “excepcionalmente”, menos de três referências, desde que devidamente justificada nos autos pelo gestor responsável e aprovado pela autoridade competente.

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9. Painel x Comprasnet

Pergunta

Liliane Pires - SENASP/MJ: Como os dados do painel de preços são obtidos do comprasnet, é correto fazer a pesquisa de preços apenas no painel de preços, sem a necessidade de pesquisar no comprasnet?

R: Os registros do Painel são os mesmos do Comprasnet.

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10. Limpeza. Produtividade máxima

Pergunta:

Antominaldo Gomes - Funai: É possível se utilizar da produtividade máxima de limpeza prevista na IN 05/2017 para contratação, haja vista que a produtividade mínima dá 1,5 homem, enquanto que a produtividade máxima dá apenas 1 homem para limpeza? Ou quem escolhe a produtividade entre o máximo e mínimo é a empresa?

R: Depende. Primeiro, das reais condições de necessidades, dificuldades, restrições do local a ser limpo. Isso é o mais importante. As produtividades da IN consideram condições ordinárias, rotineiras, mais comuns na maioria dos espaços físicos de repartições públicas. Mas cada instalação pode ser sua própria realidade, o que deve ser objeto do planejamento adequada da contratação.

Há, basicamente, duas formas admitidas pela IN 05/2017:
(a) O contratante define a produtividade. Nesse caso, todos os licitantes devem cotar com base nessa produtividade definida.

(b) O contratante estabelece uma estimativa com base em uma produtividade, digamos, 800m2 em área interna de piso frio, mas define uma faixa de produtividade aceitável, como, por exemplo, 800m2 a 1.200m2 , permitindo que o licitante oferte produtividade até 1.200m2, sem precisar comprovar a exequibilidade. Se ofertar acima disso, tem que comprovar que é possível executar.

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11. Distorções mesmo após tratamento**

Pergunta:

Manoela Mendes - SPRF/SE: E como chegar ao valor médio quando na cesta constam preços bem destoantes entre si, mesmo após desconsiderados os inexequíveis e os excessivos e verificada a compatibilidade na descrição complementar?

R: Fico curioso para saber quais critérios foram adotados para definir o que seria “inexequível e excessivo” se todos os preços são destoantes entre si.

Remeto à resposta do tema 8 (Amostra muito pequena).

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12. Filtros são análise crítica?

Pergunta:

Wagner Gallo - Funai - CR-SB: As aplicações dos filtros em Sistema do Painel de Preços fazem parte da análise crítica que o pesquisador deve fazer?

R: Sim, a filtragem de atributos na pesquisa em bancos de dados é um dos procedimentos fundamentais da busca pelo preço de referência.

TCU: “ Realize prévia e detalhada pesquisa de preços, e […] considere todas as variáveis correlacionadas, tais quais as quantidades pretendidas, prazos e forma de entrega ”. Acórdão nº 3667/2009-2C.

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13. Desafio em tempos de Covid

Pergunta

Edison Almeida - MJSP: Em racionar juridicamente sobre as licitações e contratos administrativos no momento atual, se torna tarefa árdua e exige uma carga de experiência e conhecimento técnico-jurídico que nunca foram vivenciadas, sejam gestores públicos, sejam, advogados, assessores, de qualquer esfera de governo dentro das contratações públicas em tempos normais surge o desafio em posicionar em tempos COVID-19?

R: A pandemia trouxe, inegavelmente, desafios de incontáveis naturezas e insondáveis magnitudes aos compradores públicos.

Comprar já é difícil. Em meio a uma crise de saúde pública, urgência, teletrabalho improvisado e esgarçamento profundo das condições de oferta e demanda, com regras diferentes, exige preparação e nível de maturidade que a maioria dos órgãos não dispunha. Basta olhar para os índices de maturidade em governança que o TCU vem coletando.

Mais uma vez, de novo e novamente, recai sobre o planejamento a grande responsabilidade de lidar com os principais riscos. É ali que se avalia a necessidade, a demanda, as opções disponíveis no mercado, as flutuações relevantes e sazonais, com o propósito de evitar referenciais inviáveis, seja para cima, seja para baixo. O que exige capacitação nível hard.

Recomendo, como leitura extremamente lúcida, o artigo de Luciano Reis e Marcus Alcântara, “Contratação Pública Extraordinária no período do Coronavírus”. Eles alertam para o risco de transformar a pesquisa em gincana ou motivo de atraso da compra “para encher os autos com centenas de páginas pouco frutíferas”. Em situações excepcionais, a lei até permitiu a dispensa da estimativa de preços, então, não faria sentido investir esforço demasiado na pesquisa de preços, embora, obviamente, cada caso deva ser ponderado pelos riscos de prejuízos, sejam financeiros, sejam de cumprimento de objetivos pretendidos com a aquisição.

Também recomendo o excelente texto “Pesquisa de preços nas contratações públicas, em tempos de pandemia”, de Marcos Nóbrega, Bradson Camelo e Ronny Charles. Cito trechos:

há certa incompreensão dos órgãos de normatização e de controle, justamente, sobre o caráter dinâmico que é característico ao preço. Tal falha é demonstrada pela voluntariosa pretensão de que o formato burocrático de estimativa de preços seja uma fonte plenamente fidedigna a definir o preço de contratação, notadamente em períodos de extraordinária oscilação; o que é uma presunção equivocada.

Em períodos de pandemia , a preocupação com o formato tradicional de estimar os custos ainda se exaspera, tendo em vista fragilidades inerentes ao período excepcional vivenciado. … enaltecendo a extrema relevância de justificativa nos autos acerca desta oscilação, para que se admita a contratação com valores superiores aos estimados… não parece admissível negligência administrativa em relação à justificativa de preços, pois, certamente, contratações com valores abusivos podem ser compreendidas como ilegítimas, pelos órgãos de controle.

Porém, diante de um período de pandemia que tornou bens outrora ordinários em essenciais, desequilibrou a relação oferta x demanda de alguns produtos e foi caracterizado por uma frenética oscilação de preços, em curto espaço de tempo, como identificar o que seria o preço justo ou o que seria um preço abusivo?

Assim, por exemplo, produtos como álcool em gel, máscaras de proteção e respiradores, entre outros, tiveram uma ampliação abrupta da demanda, que não foi imediatamente acompanhada pela ampliação da oferta, o que gerou escassez, desequilíbrio na relação demanda x oferta e majoração dos preços.

Neste ritmo, variações que ordinariamente ocorriam em semestres, passaram a ocorrer em semanas, motivo pelo qual em um período de três meses, podemos identificar sensíveis mudanças nos preços praticados pelo mercado.

Afirmações precipitadas da existência de sobrepreço ou superfaturamento podem gerar medo de ação, pelos agentes envolvidos nas contratações públicas

*Neste sentido, o Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco desenvolveu metodologia para auxiliar o trabalho de auditoria referente às aquisições emergenciais realizadas para o enfrentamento à Covid-19, objetivando apuração de sobrepreço ou superfaturamento. Esta metodologia consistiria “na identificação do preço de mercado por meio da aplicação de cálculo estatístico ”, sendo o valor calculado “a partir de ampla pesquisa dos preços públicos praticados no mercado durante o período de pandemia e considerando a data da aquisição… … aplicado tratamento estatístico para que os dados discrepantes (outliers) sejam expurgados da amostra.

Segundo publicado no Portal do próprio TCE/PE, um dos grandes desafios para a fiscalização é a apuração de sobrepreço ou superfaturamento nas contratações relacionadas ao enfrentamento da Covid-19, tendo em vista a urgência e da escassez dos insumos no mercado

O Ministro da CGU, Wagner Rosário, falou sobre essa situação em uma entrevista para a Agência Brasil:

“Hoje o valor, o preço praticado, principalmente em EPIs, respiradores, nesses materiais e equipamentos que são solicitados, são buscados pelo mundo inteiro. O mundo inteiro busca o mesmo tipo de material, e, obviamente, vem aumentando muito a demanda, sobe o preço desses equipamentos, desses materiais”, ressaltou. ( https://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2020-07/fraudes-acontecem-no-brasil-mesmo-sem-situacao-de-emergencia-diz-cgu)

A própria Lei 13.979/2020 foi alterada pela Lei nº 14.035, de 2020, para prever situações em que o preço estimado se tornou muito defasado:

Art. 4º-E
§ 3º Os preços obtidos a partir da estimativa de que trata o inciso VI do § 1º deste artigo não impedem a contratação pelo poder público por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preços, desde que observadas as seguintes condições:
I – negociação prévia com os demais fornecedores, segundo a ordem de classificação, para obtenção de condições mais vantajosas; e
II – efetiva fundamentação, nos autos da contratação correspondente, da variação de preços praticados no mercado por motivo superveniente.

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14. Fontes da IN 73. Sequência obrigatória?

Pergunta

Andrey Cavalcante - COMAER: Alguns controladores internos entendem que deve haver um esgotamento das opções de pesquisa segundo a ordem apresentada na IN 73 antes de passar para as demais opções (Ex: apenas no caso de o produto não constar do Painel de Preços seria permitido pesquisar no Comprasnet; posteriormente, caso o produto não seja encontrado no Comprasnet seria permitido utilizar a pesquisa em sites especializados e assim por diante). Qual é a a visão do professor sobre esse entendimento dos controladores?

R: Cito, de novo, o texto “Contratação Pública Extraordinária no período do Coronavírus”, de Luciano Reis e Marcus Alcântara. Eles apontam que a norma exige o uso de pelo menos UM dos parâmetros, mas não estabelece ordem sequencial de sua adoção. Apesar disso, em âmbito federal, os autores recomendam que se busque, primeiro, no Painel de Preços e outras fontes de contratações públicas similares. Fora do âmbito federal, ficaria a critério do ente comprador.

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15. Falta de disponibilidade do produto na pandemia

Pergunta
Sergio Aparecido Maistro - SEPRO/FUNAI: No caso de compra, na pandemia, com quantidade em que a indústria não pode atender, qual seria o preço?

R: Se não há produto, não há preço que pague.

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16. ETP e pesquisa: segregação?

André Fagner SPRF RR: Quem faz o ETP é recomendável que faça a pesquisa de preços, ou ideal é que seja servidores diferentes?

R: Não conheço norma ou jurisprudência que apontem nessa linha. No ETP, espera-se uma pesquisa de preços preliminar, que ajude a decidir qual solução é mais vantajosa e se a contratação é viável. O preço preliminar pode vir a ser refinado depois, no TR. Em ambos casos, trata-se de planejamento da contratação, elaboração de projeto.

A segregação é recomendável na fase de julgamento do certame, de forma que o(s) autor(es) do projeto não julguem a licitação, embora se possa cogitar de contribuição técnica.

17. Bibliografia sobre variáveis mais significativas

Flavio Fernandes - DEPEN: Existem algum material que pode nos orientar a quais são as variáveis mais significativas a serem consideradas?

R: Indico a obra “A atividade de planejamento e análise de mercado nas contratações governamentais”, de Luiz Claudio Chaves, disponível gratuitamente em https://editora.jmlgrupo.com.br/?id=30

No Acórdão nº 2984/2013-P, o TCU abordou diversos fatores que influenciam fortemente os preços:

a) Efeito Cotação : resultado do procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio do qual o comprador realiza cotações e escolhe o estabelecimento que apresentou o menor preço, fazendo com que o preço efetivamente pago pelo construtor seja inferior à mediana das consultas por ele realizadas.

b) Efeito Barganha : resultado da negociação de grande quantidade, o que provoca redução do preço unitário do material a ser comprado em função de economias de escala.

Sobre o “efeito barganha”, recomendo o artigo de peritos da PF, " Efeito barganha e cotação: fenômenos que permitem a ocorrência de superfaturamento com preços inferiores às referências oficiais", disponível na Revista TCU n. 119, de 2010.

Também recomendo a leitura de estudos econométricos que buscam avaliar as causas de variações nos preços de pregões, como, por exemplo,

FARIA, E. R. de et al . (2010) Fatores determinantes na variação dos preços dos produtos contratados por pregão eletrônico. Revista de Administração Pública – RAP , No. 44(6),1405-1428.

LACERDA, Luiz Carlos Neiva. (2012) Uma análise da variabilidade dos preços adjudicados em pregões eletrônicos na Administração Pública Federal. Rio de Janeiro, RJ, Brasil: Programa de Pós-Graduação em Administração, Fundação Getúlio Vargas – FGV. Dissertação (Mestrado em Administração).

Ambos estudos apontam que o volume de compras tem forte influência nos preços finais.

c) Efeito Marca : resultado da coleta de preços de insumos supostamente com a mesma especificação, porém, com marcas diferentes. Esse efeito pode distorcer o preço referencial para mais ou para menos, dependendo da relação entre o insumo cotado e aquele ao qual se deveria efetivamente referenciar. Também pode trazer reflexos sobre as composições de serviços, uma vez que determinadas marcas de melhor qualidade apresentam desempenho superior em relação a outras, ainda que todas se encontrem dentro de um mesmo nível de especificação técnica.

d) Efeito Administração Pública : decorre da identificação, por parte do comprador, de que aquisição atenderá a órgão público. No caso das cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preços informados pelo fornecedor, em virtude de dois fatores essenciais. O primeiro é que não há expectativa de compra imediata nem de concorrência entre fornecedores, fazendo com que o vendedor forneça o preço ‘de balcão’, sem ofertar qualquer tipo de abatimento comumente oferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não como uma venda potencial. O segundo fator relevante é que, em geral, as cotações realizadas pela Administração Pública destinam-se a subsidiar um orçamento-base para licitação, levando os fornecedores a incluir uma margem maior sobre o preço praticado, de tal modo que tenham ainda condições de reduzir o preço no ambiente concorrencial da licitação. Grande parte das supostas economias verificadas em licitações empreendidas pela Administração Pública, especialmente nos casos em que a diferença percentual entre os valores orçado e contratado é expressiva, deve-se às distorções causadas por esse efeito no momento da estimativa de custo.

Recomendo a leitura da pesquisa “Demand Aggregation and Credit Risk Effects in Pooled
Procurement: Evidence from the Brazilian Public Purchases of Pharmaceuticals and Medical Supplies” de Klenio Barbosa e Eduardo Fiuza. Os autores mostram que órgãos “bons pagadores” acabam obtendo preços maiores quando se juntam, em compras compartilhadas, com órgãos com fama de “maus pagadores”. Os fornecedores embutem no preço o risco de calote ou atraso no pagamento.

Sobre o tema, vale citar ainda um estudo encomendado pelo então Ministério do Planejamento (MPOG), em 2007, que levantou custos do processo administrativo de licitação e fez entrevista com fornecedores. Entre outras coisas muito interessantes, 68% dos fornecedores entrevistados
disseram que transferiam explicitamente seus custos com garantia ou prazo de pagamento para os preços ofertados ao setor público. (Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Consolidação do levantamento de custos. Brasília: MPOG, 2007a. (Mapeamento e Análise dos Custos Operacionais dos Processos de Contratação do Governo Federal, Contrato n. 06/ 47-2825, Relatório
Técnico, n. 12)

e) Efeito Embalagem : ocasionado pela escolha de uma unidade de comercialização inadequada para o tipo de insumo pesquisado, tendo em vista a forma mais usual de comercialização, sua finalidade e aplicação. Pode causar distorção dos preços para mais ou para menos: caso a consulta considere embalagens maiores do que as usualmente utilizadas, o preço relativo tende a ser inferior; caso considere embalagens menores, tende a ser superior. Vale destacar que esse efeito não se confunde com o efeito barganha, o qual se relaciona com o volume de venda. No presente caso, o fator de diferenciação é a própria embalagem do produto, independentemente da quantidade de unidades que seriam adquiridas.

f) Efeito Correlação : resultado da variação desproporcional de preços dos insumos representados no intervalo de tempo entre a realização das coletas extensivas. Decorre da defasagem do coeficiente aplicado ao preço do insumo representativo para a obtenção do preço do insumo representado, e está vinculado à metodologia adotada pelo IBGE na operacionalização da coleta. Pode ocasionar distorções para mais ou para menos.

g) Efeito Imputação : resultante da aplicação de preços de praças diversas na composição da mediana de uma determinada localidade, sem levar em conta os custos com o transporte do insumo. Em geral, esse efeito tende a distorcer para baixo o preço referencial, uma vez que o preço em localidade diversa da originalmente considerada deverá ser acrescido do custo de transporte até a localidade de destino. Todavia, também pode distorcer o preço para mais, caso a UF utilizada possua preços superiores aos efetivamente praticados no mercado local.

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18. Arroz. Pesquisas desatualizadas. Variação abrupta.

Francisco André Sampaio: Em relação à questão do arroz, como ficam os registros de preços, cujos Pregões estarão sendo realizados nos próximos dias e cujo Termo de Referência e demais condições já foram estabelecidos a partir de pesquisas de preços realizadas em julho/agosto de 2020?

R: No Nelca, foi relatado caso de uma licitação de plano de saúde em que o menor preço estava 3,75% acima do estimado. A licitante alegou aumentos provocados pela pandemia. A unidade demandante justificou que os acontecimentos entre a pesquisa de preços e a licitação tornaram os preços defasados e apresentou novo preço atualizado, muito maior que o ofertado na licitação. O certame foi homologado.

Esse é um bom exemplo de como pode ser tratado esse tipo de situação. A pesquisa deve refletir os preços da época da licitação. Não podem estar defasados. E essa defasagem depende muito das condições específicas do objeto e do mercado em que se pretende obtê-lo. Novamente, exige conhecimento e capacitação de quem faz a pesquisa.

Com efeito, é oportuno determinar ao órgão que, doravante, abstenha-se de utilizar pesquisa de preços defasadas em suas licitações, de modo a que o orçamento estimativo reflita, de fato, os preços praticados no mercado à época do certame . Acórdão nº 1.462/2010-TCU/Plenário

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