Dispensa pela lei 14133: limites

Pois é, entendo que o controle por elemento de despesa seja aplicável a 8.666. Já a IN 67/2021 com base na 14.133, traz o controle por CNAE. Penso que o sistema passará por ajustes, mas até então é um tema meio obscuro.
Caso tenha outro entendimento, compartilhe por favor.

@Denisalvares,

Perdão pela demora na resposta. Eu abri pra responder e acabei não respondendo na época.

Em que pese haver um certo costume em usar o elemento de despesa para controlar fracionamento, isto nunca foi positivado em norma jurídica. É só um costume mesmo. E o TCU até indica que não é adequado usar a classificação contábil para isto, assim como o Manual Siafi já orientava em relação ao controle de fracionamento no Suprimento de Fundos.

021121 - SUPRIMENTO DE FUNDOS

3.3.4 - O fracionamento da despesa não é caracterizado pela mesma classificação contábil em qualquer dos níveis, mas por aquisições de mesma natureza funcional.
3.3.5 - Considera-se item de despesa, a relação exemplificativa do Quadro III, disposta ao final do texto, para efeito dos limites definidos nesta macrofunção.

Ou seja, para o Suprimento de Fundos (que tem amparo inclusive na Lei nº 8.666, de 1993), no que se refere à modalidade Pequeno Vulto não é para usar NENHUM nível da classificação contábil como parâmetro para aferir fracionamento. O mesmo deveria ser feito para dispensa de licitação e outras modalidades, mas NENHUMA norma do SISG tratou disto.

Já na Lei nº 14.133, de 2021, ficou expresso na norma geral de licitação, válida para União, Estados, DF e Municípios, que o controle de fracionamento é feito obrigatoriamente com base no ramo de atividade e não na classificação contábil. Agora sim, fica claro que a classificação contábil não deve ser levada em conta de forma alguma no controle de fracionamento.

A SEGES decidiu usar o CNAE como parâmetro para definir o ramo de atividade, mas isto vale somente para quem é vinculado à IN 67/2021. Não é norma geral de licitação, em que pese eu achar mais do que razoável, sendo possível que estados e municípios, bem como os demais órgãos federais não SISG, normatizem isto internamente no mesmo sentido.

O que falta a meu ver é inserir o CNAE no catálogo de itens, pois fazer tal controle “no braço” me parece humanamente impossível.

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Bom dia Ronaldo, sua fala foi extremamente esclarecedora. Muito obrigado.

Eu ainda tenho uma dúvida sobre o que deve ser considerado para o limite da dispensa. Pelo inc. I e II do §1º do art. 75 da NLL, tem que ser considerado o somatório do que for despendido no exercício financeiro da unidade gestora com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade. Utilizamos em nosso órgão o CNAE para o ramo de atividade. Temos o PAC e nele está previsto a compra anual de computadores no valor de 1 milhão, por exemplo. Antes de se iniciar a licitação surge a necessidade de se comprar alguns mouses e teclados sem fio para salas de reuniões. Nesse caso, tenho que considerar mesma atividade para quem vende computadores e para quem vende teclados e mouses? Poderia fazer a dispensa no caso de teclados e mouses? Estive pesquisando pelo CNAE e me parece que quem vende computador também vende mouses e teclados no CNAE 4751-2/01. Será que poderia considerar que na licitação, como a quantidade vai ser maior, ser enquadrado no cnae de comércio atacadista? E neste só de mouses e teclados enquadrar no comércio varejista especializado de equipamentos e suprimentos de informática? Será que podemos considerar quem vende computadores em grande quantidade pode ter ramos de atividade diferente daquele que vende somente mouses e teclados? Vi um doutrinador citando um exemplo nesse sentido, mas em relação a obras. Diferenciou uma reforma de um andar para a troca de pisos diferente da atividade de quem constrói o prédio.

@sapr,

Conforme eu já comentei no post anteior… [quote=“ronaldocorrea, post:22, topic:16991”]
O que falta a meu ver é inserir o CNAE no catálogo de itens, pois fazer tal controle “no braço” me parece humanamente impossível.
[/quote]

Vocês usam o CNAE por decisão interna? Tem normativo próprio fixando isto? Já notaram que a SEGES alterou a IN 67 para deixar de usar o CNAE como parâmetro para definir o ramo de atividade?

Bom dia! Vou tentar contribuir com o tema, até porque acho que com a nova lei, poderá acarretar novas rotinas no entendimento da utilização da Dispensa de Licitação.

Primeiramente, acho importante começar com o problema que todos devem evitar, que é o Fracionamento da Despesa. Esse é o problema certo?

Então, copiando um texto do manual de licitações do TCU, temos que o FRACIONAMENTO DA DESPESA, a luz da Lei de Licitações, caracteriza-se quando se divide a despesa para utilizar modalidade de licitação inferior a recomendada pela legislação para o total da despesa ou para efetuar contratação direta.

Exemplo do que eu entendo de fracionamento: Gastar, em um ano, R$ 100.000,00 com material de expediente, destinado ao dia-a-dia da Adm de um órgão qualquer, e com a utilização de 10 (dez) Processos de Dispensa de Licitação para tal.

Dito isso, ressalto que a Nova Lei de Licitações não trouxe novidade sobre o tema, mas apenas deixou mais explícito com a inclusão de tais incisos, o que pra mim ficou melhor, pois ratificou as referências (Princípio Anualidade e Natureza da Despesa). Na Lei 8.666 isto ficava mais nas “entrelinhas”, mas existem acórdãos e entendimentos a respeito do assunto.

Agora, eu acho importante compreendermos que a definição de Natureza ou do Ramo de Atividade, são relacionamentos diretos com a DESPESA, ou com o OBJETO DO GASTO PÚBLICO. Pelo menos assim é meu entendimento. Ora, se o que se deseja evitar é o fracionamento da DESPESA, é a ela que se destinam os regramentos, certo?

Com isso, não acho uma boa relacionar os referidos regramentos com o ramo de atividade de uma empresa (CNAE), pois entendo não ser a mesma coisa. O ramo de atividade de uma empresa tem direcionamento com a finalidade da EMPRESA e não com a finalidade do GASTO PÚBLICO.

O orçamento público é “fatiado” conforme finalidades distintas e relacionadas a diversas demandas da nossa sociedade. Com isso, os créditos são descentralizados por meio de diversas classificações orçamentárias, que permitem alinhá-los com a sua finalidade, como os Programas de Trabalho, as Ações Orçamentárias e outros. Exemplo: Ação 2000, destinado a Manutenção da Vida Vegetativa da UG, além de outros.

Desta forma, entendo ser mais pertinente a associação da natureza da despesa com a finalidade do produto (material ou serviço) que irá gerar o gasto público. Com base nessa associação, planejar a modalidade de licitação adequada para o ano destinado ao referido gasto (princípio da anualidade).

Percebam que com esse entendimento, o que é focado é a FINALIDADE DO GASTO, não importando se é o mesmo material ou serviço.

Exemplo:

a. Necessito adquirir PAPEL para 2024, no valor de R$ 10.000,00. FINALIDADE DO GASTO => Atendimento ao dia-a-dia do Setor Administrativo da Prefeitura.

b. Necessito adquirir PAPEL para 03 determinados meses de 2024, no valor de R$ 10.000,00. FINALIDADE DO GASTO => Atendimento de uma Grande Operação no Município destinada a atender a uma certa calamidade.

c. Necessito adquirir PAPEL para 2024, no valor de R$ 5.000,00. FINALIDADE DO GASTO => Atendimento ao programa de vacinação do Município.

Nos exemplos acima, percebemos que apesar de todas as letras serem referentes a gastos com PAPEL, as finalidades dos mesmos são distintas e, desta forma, entendo não ser pertinente somar tais despesas como critério para exclusão da possibilidade do uso da Dispensa para cada uma delas.

Ressalta-se que entendo que as classificações contábeis (ND, Subitem, …) não são suficientes para precisar a finalidade do gasto público, mas são excelentes ferramentas para a controle da UG e da Auditoria.

Vejam bem, entendo que empenhar mais do que o limite estabelecido, em determinado Subitem, não quer dizer que ocorreu o fracionamento, mas é um indício de que a UG possa ter fracionado, restando a compreensão pormenorizada do gasto para visualizar o que ocorreu. Mas caso a UG não tenha ultrapassado o limite, é certeza de que a UG não fracionou.

Obviamente, o uso da Dispensa não é obrigatório. Mas entendo que devemos buscar a eficácia e eficiência do gasto, e usar tal ferramenta pode trazer uma boa celeridade e a desburocratização das compras públicas.

Seguem alguns acórdãos sobre o tema.

Acórdão n.º 1.084/2007 Plenário

Realize o planejamento prévio dos gastos anuais, de modo a evitar o FRACIONAMENTO DE DESPESAS DE MESMA NATUREZA, observando que o valor limite para as modalidades licitatórias é cumulativo ao longo do exercício financeiro, a fim de não extrapolar os limites estabelecidos nos artigos 23, § 2°, e 24, inciso II, da Lei nº 8.666/1993. Adote a modalidade adequada de acordo com os arts. 23 e 24 da Lei nº 8.666/1993, c/c o art. 57, inciso II, da Lei nº 8.666/1993, de modo a evitar que a eventual prorrogação do contrato administrativo dela decorrente resulte em valor total superior ao permitido para a modalidade utilizada, tendo em vista a jurisprudência do Tribunal (Vide também Acórdãos 842/2002 e 1725/2003, da Primeira Câmara e Acórdãos 260/2002, 1521/2003, 1808/2004 e 1878/2004, do Plenário).

Acórdão 367/2010 Segunda Câmara (Relação)

Realize planejamento de compras a fim de que possam ser feitas aquisições de PRODUTOS DE MESMA NATUREZA de uma só vez, pela modalidade de licitação compatível com a estimativa da totalidade do valor a ser adquirido, abstendo‑se de utilizar, nesses casos, o art. 24, inciso II, da Lei no 8.666/1993 para justificar a dispensa de licitação, por se caracterizar fracionamento de despesa.

É isso, espero ter realmente contribuído e, se eu tiver apresentado alguma bobagem, espero que me corrijam, pois até o momento é o entendimento que possuo.

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@souzarosas,}

Em primeiro lugar, parabéns pela sua contribuição à discussão, pois trouxe vários elementos para análise.

Em segundo lugar, destacar que aqui no Nelca a divergência não só é permitida como incentivada, pois o objetivo não é ganhar a discussão e sim ganhar conhecimento e segurança jurídica.

Dito isto, passo a ponderar que na minha opinião o uso do ramo de atividade faz todo sentido e atende à finalidade constitucional da licitação, que é garantir igualdade de condições para as empresas licitantes.

Quando fazemos contratação direta, usamos as exceções criadas pelo legislador para afastar a licitação. Lá no famoso Art. 37, XXI da Constituição Federal, fica claro que a isonomia é uma garantia constitucional que deve ser feita na licitação. Dessa forma, sempre que usamos a contratação direta, afastamos a isonomia junto com a licitação. Sendo assim, precisa analisar se a soma dos objetos contratados não afetam injustificadamente um mesmo ramo de atividades. Ou, em outras palavras, um mesmo grupo de legítimos interessados em disputar aquele contrato.

Exemplificando: se ao longo do exercício eu precisar comprar vários móveis de madeira, em primeiro lugar eu deveria ter planejado isto no exercício anterior, para que tal estimativa de despesa seja levada em conta na elaboração da Lei Orçamentária, e que conste também do Plano de Contratação Anual. Em segundo lugar, eu preciso analisar já no PCA se, somando todos os móveis de madeira que eu preciso compra no exercício, não ultrapassa o limite da dispensa de licitação em razão do valor. Porque se ultrapassar, eu sou obrigado a submeter TODO o volume de compras do exercício para disputa pelas empresas daquele ramo de atividade, pois elas têm o direito constitucional de igualdade de condições no acesso aos contrato públicos.

Em suma, a regra é sempre planejar e licitar, e para afastar a regra, só seria legítimo se a soma não ultrapassar os limites legais, levando em conta o ramo de atividade e a unidade gestora.

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@ronaldocorrea
Muito obrigado pelos parabéns!

Deixo claro que no Nelca estou muito mais aprendendo do que contribuindo, e não foi diferente com sua postagem. Não tinha ainda essa visão da preocupação com a isonomia para definição da possibilidade do uso da dispensa, conforme foi apresentado.

Pelo que entendi, em sua postagem foi relacionado o uso do ramo de atividade como uma forma de atender ao princípio da isonomia. Também foi comentado que o uso da Contratação Direta afasta a isonomia, ou em outras palavras, as condições de igualdade para as empresas.

Com relação ao ramo de atividade, eu concordo que deva ser utilizado como referência para se definir os valores a serem contratados no ano, mas o que fiquei na dúvida é sobre a definição do que seria o ramo de atividade. No meu entendimento, tal conceito estaria ligado a natureza do objeto a ser contratado, e não ao cadastro das possibilidades de contratação de uma empresa.

Pelo que entendo (posso estar errado), o ramo de atividade do CNAE se resume nas definições contidas nos diversos códigos cadastrados para uma determinada empresa. Temos, por exemplo, o código de descrição do CNAE 43.21-5-00 - Instalação e manutenção elétrica.

No meu entendimento, usar o ramo de atividade do CNAE para definir se pode ou não dispensar a licitação, significaria identificar todos os valores de demandas de contratação (realizadas ou não), de um exercício financeiro e relacionadas a algum código do CNAE. Exemplo: Pelas condições da NLL, caso se pretenda contratar um valor estimado de 20 mil reais, em um ano, para serviços comuns de instalação de rede elétrica e relacionados ao código CNAE 43.21-5-00, poderia ser dispensada a licitação.

Desta forma, entendo que usar o código CNAE não mudaria muito a forma, em comparação a utilizar a classificação contábil (ND, Subitem). Em ambos os casos, estaríamos utilizando códigos cadastrados que permitem uma visão geral da demanda, mas não a natureza do que efetivamente está sendo contratado. Ressalto que no exemplo que citei, poderíamos estar contratando um serviço de instalação de rede elétrica em uma Escola Pública (finalidade educação) ou de um Ginásio destinado a atender as Eleições Municipais (finalidade processo eleitoral). Estariam se somando os dois valores para a definição se pode ou não licitar (usando o CNAE ou a ND/Subitem), mas tais valores não possuem a mesma natureza de gasto. Por isso, por enquanto, entendo que o mais adequado é identificar a natureza do objeto a ser contratado para definir a possibilidade de se dispensa ou não a licitação.

Com relação a dispensa ferir a isonomia, entendo que isso possa vir a ocorrer, mas hoje em dia temos a ferramenta da Dispensa Eletrônica que entendo atender tal “deficiência”.

A dispensa de licitação entendo ser uma ferramenta criada, por lei, para viabilizar o interesse público. Por exemplo, usar um Pregão para contratar uma única compra de material esportivo no ano de R$ 1.000,00, seria como matar um mosquito com um tiro de canhão. Muito emprego de burocracia e custo para pouca demanda. Entendo que o meio não deve ser mais importante que o fim e por isso são criadas ferramentas para uso nas exceções, com intuito de se alcançar eficiência e eficácia mínimas. Por fim, acho que a burocracia não pode ser tal que venha a inviabilizar o atendimento do interesse público.

Concordo que, caso seja feita uma Dispensa no modo “tradicional”, sem divulgação e baseada apenas em pesquisa de preço, sem disputa, as condições de igualdade não serão as mesmas, mas hoje em dia temos a ferramenta da Dispensa Eletrônica que entendo suprimir essa “deficiência”, pois ocorre uma divulgação (DIVULGAÇÃO DA CONTRATAÇÃO DIRETA) e existe uma disputa, em menores proporções, mas entendo ser suficiente para algo de valor menor a ser contratado. Anexei o Manual de Dispensa Eletrônica.

Manual Novo Dispensa Eletronica 28.01.2022.pdf (6,3,MB)

Mesmo raciocínio para o uso de suprimento de fundos por meio de Cartões Corporativos. Pode dar muito problema seu uso, mas apenas se mal utilizado. No entanto, em alguns casos é a única ferramenta disponível para atender ao interesse público, afinal como pagar a manutenção de um pneu estourado em viagem a serviço?

Em resumo, concordo totalmente que a regra é sempre licitar, mas entendo que existem as exceções por questões de atendimento da viabilidade ao interesse público, pois os regramentos elaborados não possuem a pretensão de alcançar todas as possibilidades de demandas.

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Caramba, que tópico fan-tás-ti-co! O mais puro espírito Nelquiano de troca de opiniões e crescimento coletivo. Avante, compradores públicos!

Sobre o tema, o @souzarosas disse muito do que eu mesmo penso, sobre a aproximação da dispensa eletrônico do procedimento licitatório tradicional. Nesse cenário, o risco do fracionamento merece olhares bem diferentes do que no passado.

Especialmente em função do custo-benefício e dos custos de transação. Recomendo efusivamente a leitura do Relatório da CGU n. 906185 no qual a CGU avaliou “pregões deficitários” de jul/2018 a abr/2022, recomendando “[n]a escolha da modalidade licitatória o procedimento que represente o menor custo administrativo”, sugerindo que as Dispensas por Valor, especialmente na forma eletrônica, com disputa aberta, podem ser uma estratégia válida de abastecimento para a Administração Pública.

Recomendo, ainda, estudos a respeito da matriz de kraljic, a respeito da qual pode-se ler, por exemplo, o Artigo “Compras Públicas Inteligentes”.

Como o @rodrigo.araujo comentou dias atrás, precisamos ter “tempo de pensar e de fazer melhor aquilo que realmente tem grande impacto”. É exatamente sobre isso a lógica da matriz de kraljic e que, me parece, precisamos inserir nos nossos debates sobre fracionamento, dispensas, pregões, custos e benefícios.

Espero ter contribuído.
Vida longa ao Nelca!

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Aliás, aproveitando o embalo de falar de Dispensas por Valor, recomendo a leitura de dois estudos:

  1. Pregão eletrônico e dispensa de licitação: uma análise dos valores contratados pela administração pública federal

Os autores ( Ernane Ferreira Bastos e Luiz Ricardo Cavalcante) fizeram análise econométrica de 14 itens comprados por pregão e por dispensa. Não encontraram diferença estatisticamente relevante nos preços unitários em função da modalidade. Eles citaram a Nota Técnica da CGU n. 1081/2017 desafiando a noção de vantagem presumida do pregão, de que traria preços melhores em função da competição.

Cito um trecho do estudo:

Os maiores custos operacionais seriam, no modelo usado pela CGU (2017), eventualmente compensados pelos descontos observados no caso do pregão eletrônico em relação à dispensa de licitação. A revisão bibliográfica indicou ainda que a demora no processo de aquisição e o volume de compras afetam significativamente os valores unitários dos bens adquiridos. Desse modo, embora o pregão eletrônico seja, em tese, favorecido por maiores volumes de compras, a dispensa de licitação, por ser mais rápida e por não envolver as incertezas associadas àquela modalidade, pode também, em determinados casos, resultar em preços unitários menores.

  1. Rethinking Discretion in Public Procurement

Também de análise econométrica, aliás, bem rigososa, o Professor Dimas Fazio analisou milhões de compras de 2013 a 2020 no Comprasnet, comparando preços de produtos comprados por Dispensa por Valor e por Pregão. Ele encontrou tendência de pagar mais caro na Dispesa (16%) mas ele também identificou algo muito interessante: parte dessa diferença de preços pode ser explicada pela qualidade do produto. Por Dispensa (que não era eletrônica ainda, em sua maioria) se comprava marcas melhores, que saíam mais caro também quando apareciam em pregão.

Esses dois estudos apontam numa direção muito relevante. A falta de foco em custos de transação pode nos impedir de enxergar o desperdício por falta de estratégia de compras.

Espero ter contribuído.

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Excelente! Mais material devidamente armazenado. Agradeço por isso.

Tudo que foi comentado em seu post, me fez pensar em um antigo impasse:
=> Afinal, o que é mais importante, o meio ou o fim?

A resposta a essa pergunta é bem mais complexa do que aparenta ser. Cito, como exemplo, uma situação em que se verifique que o resultado de uma licitação aparentar ser MENOS vantajoso do que a utilização de um processo de Dispensa (devido a preço ou outro fator). Se acontecer isso, o que fazer? Atender as previsões legais e persistir na licitação, pagando mais por menos, ou anula e utiliza a Dispensa com base no interesse público?

Sinceramente não sei qual a melhor resposta. É mais tranquilo afirmar que o interesse público deve ser o caminho, mas quando pensamos nas responsabilidades individuais que os agentes da administração possuem, e na segurança que também devem buscar para não se enrolarem em processos administrativos, fica complicado ter uma certeza.

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Oi, @JULIANA_PIRES, você pode compartilhar o retorno da CGNOR?

Obrigada!

Tenho uma dúvida acerca do limite anual…

Supondo que licitei um PDM no valor total de 100k para o ano de 2023. Consumi toda quantidade contratada em 9 meses. Há uma necessidade complementar para os outros meses de 30k, tenho que fazer licitação ou poderia lançar mão da dispensa por valor?

Li entendimento que não poderia fazer a dispensa, pois deveria somar os 100k + 33k, apesar da maior parte ter sido licitado.

Espero que tenha ficado clara minha dúvida! kkk

@Rafael_Araujo1,

Em primeiro lugar, tanto a Constituição Federal quanto a LRF quanto a NLLC exigem o planejanento ANUAL. Se o quantitativo licitado não atendeu, ou houve um fato novo devidamente comprovado, ou falharam no dever legal de planejar, e isto em regra gera responsabilização.

O legislador não previu a hipótese de dispensa de licitação em razão do valor para suprir falha de planejamento. Só cabe utilizá-la se, mesmo planejando, o valor empenhado ao longo do exercício TODO não ultrapassar o limite. Se já no planejamento constatar que o valor do dispêndio será superior ao limite, passa então a ser terminantemente vedado realizar dispensa de licitação em razão do valor para este ramo de atividade.

Se de fato houve um fato novo, não previsível ou previsível mas de consequências incalculáveis, afasta-se a responsabilização pela falha de planejamento, mas ainda assim impede o uso da dispensa de licitação em razão do valor.

A Constituição Federal prevê a licitação com regra, e sempre que for afastar a regra, precisa justificar e enquadrar adequadamente em alguma das exceções previstas na lei. Se não pode dispensa em razão do valor, sendo de fato uma situação emrgencial devidamente comprovada, use a dispensa emergencial. Ou, se não tiver como comprovar a emergência (que é diferente de pressa), façam carona ou licitem. Ou seja, usem as alternativas que a lei dá e não forcem o enquadramento.

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Eu faria a Dispensa. Usaria como referência de fundamento o Relatório n. 906185 da CGU, de novembro/2022, que apontou ineficiência no uso de pregões, levando em conta o valor licitado em comparação com o custo administrativo de licitar. A CGU recomendou que se “priorize a adoção do procedimento de dispensa de licitação em razão do valor quando autorizado pela legislação em observância ao princípio da eficiência”. Decorrente disso, foi expedida pela Seges a Recomendação sobre a priorização do uso da dispensa de licitação, na sua forma eletrônica

A CGU promoveu um curso sobre a NLL, disponível no Youtube. Uma das aulas foi sobre a Contratação Direta. A partir do minuto 25:45 é tratado um caso hipotético muito parecido com o seu. Houve debate entre os auditores da Controladoria. Eu defendo a corrente que prioriza a eficiência do gasto. Promover um novo pregão que vai custar muito mais caro do que o objeto a ser adquirido não faz sentido. Claro, há aspectos sobre a qualidade do planejamento da primeira compra que merecem análise, mas vale a diretriz da Nova Lei de Licitações sobre o custo x benefício do controle (art. 169, § 1º) e também a lógica de adotar medidas de saneamento e preferência pela prevenção e capacitação em casos de falhas formais.

Não custa reforçar que a contratação ‘direta’ por pequeno valor passou a ser muito mais parecida com um pregão a partir da implantação da Dispensa Eletrônica. O risco associado ao ‘fracionamento’ da despesa, nesse cenário, ficou bem diferente do passado.

Cito um trecho da 4a edição do livro Como Combater a Corrupção em Licitações que vai tratar do tema:

Todo esse cenário serve de pano de fundo para explicar que a Dispensa de Pequeno Valor existe para simplificar e reduzir o custo administrativo de contratações de baixo risco, porque licitar é caro e não faz sentido gastar mais com o procedimento do que com a coisa comprada.

Espero ter contribuído.

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