Aquisição de material para manutenção de bens imóveis - pregão maior desconto sobre a tabela SINAPI

Boa tarde ilustres Nelquianos!

A unidade está pretendendo realizar um pregão do tipo maior desconto para aquisição de material para a manutenção de bens imóveis tem por base a tabela SINAPI.
Não vejo com bons olhos esta situação, uma vez que a tabela SINAPI deve se usada como referência para contratação de obras e serviços de engenharia, não para a aquisição de materiais.
O q acham? É possível? Tem amparo?
Grato,
Felipe Villa

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Caro @felipevilla !

Se no preço insumo do Sinapi existir estes preços, não vejo razão para não usar como fonte de preços em uma licitação do tipo maior desconto sobre tabela.

Tal modelagem de disputa já é bem aceita tanto na doutrina quanto na jurisprudência, e até mesmo no novo regulamento do pregão eletrônico no âmbito do SISG, o maior desconto foi consagrado como opção viável. Quanto a isso não vejo maiores dificuldades em justificar.

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Oi, Felipe.

Conheço como referência o Acórdão TCU nº 1238/2016 Plenário, um marco na avaliação de metodologia de contratações de serviços com materiais.

Basicamente, a UFC queria contratar manutenção predial para seus campi (capital e seis no interior). Usava como metodologia a conjugação de (serviço+material) baseado na tabela SINAPI para os materiais.

Unidade técnica do TCU questionou a contratação conjunta e o método do SINAPI travado. O auditor do Tribunal entendeu que deveria parcelar o objeto para beneficiar as ME/EPP e deveria submeter os materiais à disputa de preços.

No Voto da Relatora, a coisa foi entendida de maneira diferente. Para ela, dividir o objeto em sete itens distintos não compensaria. Ela observou (ISSO É MUITO BOM COMO ARGUMENTO)

após deliberação deste Tribunal, por meio do acórdão 1.214/2013-Plenário, a administração, como regra, tem evitado assinar múltiplos contratos, ainda que para prestação de serviços distintos ou em locais diversos.
(…)
ocorrerá aumento de custos administrativos com a gestão desses contratos quando das renovações, prorrogações, reajustes e repactuações, novas licitações, contratos emergenciais, rescisões prematuras, exame de documentos, processos de pagamentos, controle de contas vinculadas. Nesse sentido, cabe transcrever excerto do voto condutor do Acórdão 3.334/2015-Plenário, de minha autoria:

“27. No caso concreto, a SMPE/PR previu a contratação de praticamente todos os serviços de manutenção predial, a serem prestados por uma única empresa. Sob ponto de vista administrativo, não há dúvida de que o critério adotado traz grandes vantagens, pois evita o excesso de procedimentos administrativos, tais como a realização de diversas licitações e a gestão de inúmeros contratos. Não vejo razão, por exemplo, no fatiamento de manutenção predial por força de especialização de segmentos econômicos, tais como, serviços hidráulicos, elétricos, manutenção de gerador, manutenção de nobreak, elevadores, ar condicionado, dentre outros. Ao contrário, a iniciativa privada costuma trabalhar com empresas especializadas na gestão de condomínios, cujo objetivo é o perfeito funcionamento de todo o sistema de forma integrada.”

Então, se vamos discutir a questão do parcelamento de objeto x benefícios de ME/EPP, devemos tomar por base esse entendimento da Relatora, que foi seguido pelo Plenário.

Agora, chamo atenção para outro ponto: a tabela SINAPI como instrumento de gestão dos preços de materiais.

A relatora fez considerações sobre as dificuldades operacionais e administrativas de gerenciar a compra de materiais de manutenção. E as tentativas da Administração de inovar a gestão e outras que mais atrapalham do que ajudam:

13. Constata-se, pois, que a administração pública tem adotado formas diversas de contratação, algumas excessivamente burocráticas, as quais violam o princípio da eficiência previsto no art. 37 da Constituição Federal.

14. Alguns órgãos e entidades têm licitado e contratado o fornecimento de materiais e insumos para serem entregues em almoxarifados, os quais serão, posteriormente, utilizados quando da execução dos serviços. Referido procedimento exige uma quantidade significativa de servidores para realizar licitações, receber e controlar, posteriormente, a utilização desses produtos. Contempla, também, incertezas quando da execução do serviço, pois, com frequência, itens não são adquiridos ou são adquiridos em quantidades insuficientes.

15. Outros órgãos e entidades realizam certames para constituição de ata de registro de preços, com adjudicação, no mais das vezes, por grupos de itens, e os materiais registrados são requisitados e utilizados quando da realização de cada serviço. Esse procedimento contempla manifesta ilegalidade, pois as atas registradas estão sendo utilizadas, comumente, como contrato. Contempla, ainda, ineficiência, por envolver diversos fornecedores na realização de um mesmo serviço, o que traz contratempo de toda natureza. Em síntese, é quase impossível obter uma sinergia adequada entre o prestador dos serviços e os inúmeros fornecedores de materiais. Além disso, periodicamente nova pesquisa é realizada para verificar se os preços registrados estão de acordo com os praticados pelo mercado, nos termos do art. 9º, inciso XI, do Decreto 7.892/2013. Some-se, ainda, a necessidade de se realizar novas licitações sempre que a ata perder a vigência ou caso, por qualquer outro motivo, deixe de ser aplicada.

16. Ante o exposto, reitero, esses procedimentos estão em desacordo com o art. 37 da Constituição Federal por violarem o princípio da eficiência.

Algo que me deixou muito feliz: a Relatora entendeu que os PREÇOS DO SINAPI PODEM SER USADOS COMO REFERÊNCIA ÚNICA NA PESQUISA DE PREÇOS:

19. Não endosso o argumento da universidade acerca da existência de dificuldades na realização de estimativa de preços, uma vez que a tabela Sinapi oferece as condições para que esse procedimento seja realizado de forma célere e sem maiores burocracias.

E a Relatora considerou aceitável a licitação que contemple desconto sobre a tabela SINAPI para o fornecimento de materiais:

29. … compreendo a pertinência e a eficiência da realização de procedimento licitatório, cuja adjudicação observaria o maior desconto sobre o valor dos materiais registrados na tabela Sinapi.

E para os materiais que não estiverem no SINAPI? A Relatora também tratou disso:

…“caso o material, comprovadamente, não faça parte da tabela Sinapi, a empresa deverá apresentar cotação com um mínimo de três empresas da praça de Fortaleza e adquiri-lo conforme a menor cotação”.

33. O procedimento previsto mostra-se razoável, desde que sejam observadas as seguintes orientações:
i) o contratado apresentaria a proposta, com base em pesquisa realizada junto três fornecedores, e a administração, com base em pesquisa por ela realizada, também junto a três fornecedores, confirmaria ou não o preço proposto;
ii) sobre os preços negociados, incidiria o mesmo desconto dado para os materiais constantes da tabela Sinapi, uma vez que regularmente os preços ofertados em licitações estão abaixo daqueles estimados pela administração.

Depois disso tudo, as determinações foram no sentido de não prorrogar o contrato, pois não tinham sido “licitados” os materiais, ou seja, colocados em disputa (desconto). Mas ficou claro que PODE SER REALIZADA LICITAÇÃO PREVENDO MAIOR DESCONTO SOBRE TABELA SINAPI PARA OS MATERIAIS NA MANUTENÇÃO PREDIAL

9.2.3. no caso de utilização de material que não faça parte da tabela Sinapi, a exemplo do item 4, do anexo I, do Termo de Referência do Pregão Eletrônico 211/2015, realize pesquisa junto a três fornecedores com o objetivo de confirmar se o preço proposto pela contratada está de acordo com o praticado pelo mercado e sobre o preço acordado incida o mesmo desconto aplicado aos preços da tabela Sinapi;

9.2.4. utilize a tabela do Sinapi do mês da licitação quando da realização dos pagamentos ao longo da vigência do contrato e só utilize uma nova tabela após decorridos 12 meses;

Foi ainda sugerido que a SLTI faça estudos para modelar a contratação de serviços de manutenção predial*.*

9.3. sugerir à Presidência desta Corte que avalie a conveniência e a oportunidade de determinar à Secretaria-Geral de Administração - Segedam que promova estudos, em conjunto com a Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - SLTI/MPOG e outros órgãos/entidades interessados, com o objetivo de fixar critérios e padrões para contratação de serviços de manutenção, com o fornecimento de material, a exemplo de elevadores e ar-condicionado;

Se pesquisarmos editais com <sinapi “maior desconto”> no Comprasnet) podemos verificar que existem dezenas de exemplos recentes.

O cuidado a tomar é na especificação e estimativa do consumo. O uso da tabela SINAPI não implica em deixar de especificar o objeto pretendido. A imprecisão na especificação técnica do que será adquirido, bem como a ausência de estimativa de consumo individualizado de cada item é um motivo para invalidar a licitação (vide ACÓRDÃO Nº 1078/2017 – TCU – Plenário)

Mas também não é o caso de sair especificando tudo que se pretende comprar. Isso pode ser inviável.

O próprio TCU reconheceu isso no ACÓRDÃO Nº 1381/2018 – TCU – Plenário:

Embora seja possível estimar quantidades com base nas contratações passadas e nas características das instalações a serem preservadas, de fato, é amplo o rol de serviços e materiais a serem empregados, havendo tanto o risco de estimativas insuficientes quanto desnecessárias.

RISCO. Palavra muito importante nesse contexto.

Usar o SINAPI para referenciar os preços nas compras de materiais num contrato de serviços de manutenção predial (com fornecimento de material) é, em geral, vantajoso, porque o material costuma ter, nesses casos, menor impacto do que a mão de obra no serviço. Então o risco é menor e vale a pena simplificar a referenciação de preços.

Agora, na AQUISIÇÃO ISOLADA de materiais, sem vincular a serviço, a depender do VOLUME da compra, o SINAPI pode enviesar a referência.

Já ouviu falar em “efeito barganha”? Para entender o conceito, recomendo a leitura do artigo “EFEITO BARGANHA E COTAÇÃO: FENÔMENOS QUE PERMITEM AOCORRÊNCIA DE SUPERFATURAMENTO COM PREÇOS INFERIORES ÀS REFERÊNCIAS OFICIAIS

Cito um trecho:

Por meio de ampla pesquisa de mercado e tratamento estatístico dos dados coletados em fontes oficiais, comprovou-se que, em construções de grande porte, a realização de cotações e barganha na aquisição dos materiais resulta em economia da ordem de 15% sobre o custo total da obra calculado pela mediana do SINAPI.

Isso acontece porque os preços dos insumos no SINAPI não levam em conta o volume de compra. As pesquisas do IBGE são realizadas para, por exemplo, 1m de cano 100mm, mas o preço para comprar 10.000m do mesmo cano pode reduzir bastante o preço. Além disso, nem todos os insumos são pesquisados. Eles são agrupados em famílias e só um item representativo por família é pesquisado. Os outros são baseados automaticamente. Por exemplo: a pesquisa é feito sobre o cano de 50mm e os canos de 100mm, 200mm são calculados com base no primeiro.

Assim, usar só o SINAPI para balizar a compra ISOLADA de materiais com volumes significativos pode representar uma referência inadequada, o que pode comprometer o julgamento da vantajosidade das propostas.

Caso esteja em jogo uma compra ISOLADA de materiais ou serviços com materiais muito expressivos, minha sugestão: Faça uma curva ABC dos materiais mais prováveis a serem utilizados. Com base no histórico e na tendência no futuro. E avalie se vale a pena licitar tudo pelo SINAPI ou licitar à parte, por SRP por exemplo, a compra de poucos materiais que representem muita despesa.

Mesmo na especificação da compra por maior desconto, pode-se especificar os itens com maior impacto estimado na execução contratual. Esses é que vão valer a pena especificar.

Ufa. Textão, né? É que o assunto é muito legal.

Espero ter contribuído.

Franklin Brasil

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Obrigado Ronaldo! Excelente

Obrigado camarada! Excelente contribuição!

Franklin, vi voce falando sobre o assunto em outros topicos e gostaria de perguntar, sabe me dizer se um serviço comum de engenharia pode ser prestado por associação no modo dispensa de licitação do Art.24 inciso XX da 8666 ?

João, tal associação teria que ser inscrita no CREA, ter experiência na área e comprovar que os serviços a serem realizados são compatíveis com a deficiência dos associados.

Franklin, bom dia.

No seu entendimento, a conclusão da Ministra pode se estender também para o pregão de serviços comuns de engenharia?

Vejo que alguns órgãos estão licitando o maior desconto sobre a Tabela Sinapi. Várias dúvidas surgem a partir disso, como por exemplo a existência de inúmeros serviços de engenharia na tabela que não podem ser caracterizados como comuns e, portanto, não podem ser licitados por pregão.

No entanto, no meu entendimento, a conclusão da Ministra equivale para esse tipo de aquisição também. O que o Sr. acha?

Oi, Damilson.

Tenho restrições e ressalvas ao modelo de contratar SERVIÇO com base em desconto da tabela Sinapi. Há vários aspectos que merecem reflexão nessa modelagem.

As tabelas SINAPI são o referencial mais recomendável para OBRAS.

A lógica é que numa OBRA é possível GERENCIAR os diversos serviços a serem executados.

O sistema foi desenhado para funcionar no contexto de um CONJUNTO de serviços.

Por exemplo: para levantar uma parede, o Sinapi tem um código de composição apropriado.

É o caso do código 72131, “ALVENARIA TIJOLO MACICO…”, que contempla os insumos ARGAMASSA + TIJOLO + PEDREIRO + SERVENTE.

Para cada m2 desse serviço, o SINAPI adota 1,6h de Pedreiro e 1,7h de Servente.

Isso funciona razoavelmente quando o pedreiro e o servente estão disponíveis na obra para executar esse serviço E OUTROS, não ocorrendo OCIOSIDADE e custos excessivos de DESLOCAMENTO.

Agora, se vamos contratar a empresa para executar apenas 1m2 de parede, o pedreiro e o servente serão utilizados para executar esse serviço e nada mais. O aproveitamento dessa mão de obra ficará muito complicado pela empresa contratada e há grandes riscos de custos altos com ociosidade - ou contratação para demanda pontual - ou deslocamento de equipes.

Por isso, não me parece adequado estender, irrefletidamente, para SERVIÇO, o entendimento do TCU sobre o SINAPI como parâmetro de MATERIAIS. No mínimo, isso exigiria uma argumentação muito sólida e convincente.

Gostaria muito de conhecer fundamentos e estudos de modelagem de serviços por preços unitários.

Franklin Brasil
Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

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Franklin, bom dia. Desde já, agradeço a disponibilidade.

Sobre o assunto, estou encaminhando três editais que possuem licitações que envolvem esse tipo de medida, sendo dois municipais e um federal. Ressalto que também não consegui formar uma opinião sobre isso. Estou nessa discussão justamente para poder assessorar da melhor maneira possível aqui no órgão em que trabalho.

Em relação a utilizar o SINAPI como referência dos preços nos serviços, concordo com os argumentos que você utilizou. De fato, a tabela se aproxima muito mais da realidade quando temos um conjunto de serviços que, somados, caracterizam uma obra. No entanto, nos pregões eletrônicos de serviços comuns de engenharia, o mais comum é utilizá-la como referência, ao invés de solicitar cotações ou de realizar buscas no painel de preços. Qual seria a diferença nesse caso?

Editais - Maior desconto SINAPI.zip (2,4,MB)

Não entendi sua pergunta no final, Damilson. Como assim, “qual seria a diferença?” Em relação a que?

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Me referi ao fato de que, quando fazemos licitações (pregões eletrônicos) de serviços comuns de engenharia, o custo de referência é o apresentado na Tabela SINAPI, por mais que saibamos que eles não serão executados de forma conjunta, como você sugeriu. Ou seja, essa já é uma realidade nossa, por mais que a tabela esteja mais próxima da realidade quando se trata de obras, e não de serviços pontuais.

Quando perguntei qual seria a diferença, perguntei nesse sentido. Qual seria a diferença de usar a tabela como referência no maior desconto do que já fazemos hoje, que é licitar pelo menor preço por item utilizando os custos provenientes do SINAPI como parâmetro?

Acho que entendi. A diferença para mim está na modelagem.

Uma coisa é usar o SINAPI para balizar o preço de uma obra, que é um CONJUNTO de serviços, com características, volumes, prazos já definidos. Foi para isso que o sistema foi projetado.

Outra coisa é usar o SINAPI de modo genérico, para balizar serviços pontuais, sob demanda, completamente desconhecidos, sem qualquer definição prévia de características, volumes, prazos.

Usei o exemplo da parede de alvenaria para ilustrar essa ideia. Se eu tenho uma casa para construir, já sei quantos m2 de parede serão executados, quais outros serviços serão demandados e posso prever razoavelmente como serão distribuídos e coordenados os recursos necessários, entre mão de obra, materiais, equipamentos. Fazer 1m2 de parede nessas condições é compatível com a lógica do SINAPI.

Mas atender a uma Ordem de Serviço aleatória, que demanda apenas 1m2 de parede, sem conexão com outros serviços ou com conexões que exigem outros recursos, outros profissionais, outros insumos, outros equipamentos, que dificilmente podem ser coordenados, aí a lógica do SINAPI me parece desvirtuada.

Modelagens como a das prefeituras que você enviou, Damilson, me parecem bastante equivocadas. São arranjos genéricos, do tipo “guarda-chuva”, sem qualquer definição prévia do que será demandado. Um dos editais nem sequer menciona qual será o BDI praticado!

Em tese, a contratação de serviços de engenharia totalmente genérico, por desconto linear sobre a tabela SINAPI, fere a Lei de Licitações, que exige a caracterização precisa, completa e adequada do objeto como condição essencial para validade do processo licitatório (artigos 14 e 40, inciso I, da Lei 8.666/1993, e no art. 9º, inciso I, do Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013).

A Súmula nº 261 do Tribunal de Contas da União assim dispõe: “Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos”.

Sobre o tema, tem também o Sumário do Acórdão 1700/2007 Plenário:

Não se admite, em processo licitatório, o uso de critério de julgamento de propostas de preços fundado no maior desconto linear (uniforme) oferecido sobre todos os itens do orçamento, por se chocar com o sistema de mercado infundido na Lei nº 8.666/1993, bem assim por configurar tipo de licitação extralegal, que nem sempre se traduz no menor preço obtenível, além de, no caso de registro de preços, salva a exceção prevista no § 1º do art. 9º, contrariar disposições do Decreto nº 3.931/2001.

Eu me solidarizo com as dificuldades do gestor em prever tudo que será necessário em demandas de manutenção. Não é viável. Mas não prever nada, assinando um cheque em branco, também me parece equivocado.

Gostaria de conhecer trabalhos que analisassem os resultados práticos - e os custos administrativos - desse tipo de modelagem.

Franklin Brasil
Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

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Show de bola, Franklin.

Fomos consultados aqui por alguns gestores sobre essa possibilidade. Até então, não tínhamos tido nenhum contato com algo semelhante. Esses editais que enviei foram de uma pesquisa que realizei para ver se alguém já estava fazendo algo do tipo.

Quando os analisei também tive esse sentimento, de que se tratavam praticamente de pregões “guarda-chuva”. As primeiras objeções que vimos, quando da consulta realizada pelos gestores, foi justamente essa questão que você citou, de não haver a caracterização precisa e dos quantitativos não serem previstos.

Realmente, um sistema como esse pode facilitar, e muito, a gestão realizada pelos Ordenadores, mas não conseguimos dar esse suporte no sentido de validar tal modelagem. Estou buscando alguns contatos para ver se consigo analisar os resultados práticos. Caso tenha acesso a algum, certamente volto ao tópico para compartilhar com os companheiros.

Mais uma vez agradeço a prestatividade e dedicação nas respostas dadas.

O que eu tenho defendido, Damilson, em termos de manutenção predial, vai na linha de contratar RESULTADOS em vez de gente ou procedimentos. O mais comum, fora essa modelagem genérica por desconto do Sinapi, tem sido contratar postos de trabalho fixos.

Bem recente, o TCU emitiu o Acórdão 698/2021-P, deu ciência a um órgão federal de que a fixação de quantitativo de postos de trabalho em manutenção predial não é modelagem apropriada.

Uma modelagem mais arrojada e condizente com a lógica de terceirização é preconizada pelo Art. 7 da Lei 14.011/2020, por meio da Gestão da Ocupação.

Um exemplo recente de modelagem nesses termos foi o Pregão 13/2021 da ENAP (Edital em http://comprasnet.gov.br/ConsultaLicitacoes/Download/Download.asp?coduasg=114702&modprp=5&numprp=132021) que acabou de ser homologado, em 09/11/2021.

Franklin Brasil
Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

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Totalmente novo esse assunto para mim, Franklin.

Baixei o edital para analisar e, numa primeira vista, não entendi muito bem. Fui então pesquisar sobre a Lei 14.011/2020 e, ao que parece, é um mundo de novas possibilidades que se abre, inclusive li um artigo que você publicou em meados de 2020.
Vou me aprofundar no assunto, pois tudo indica que tem aplicabilidade na realidade da nossa gestão.