A evasividade como ausência de resposta a pedidos de esclarecimentos: há entendimento do TCU sobre isso?

NELCA
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Caros colegas.

Tenho observado, com crescente preocupação, um padrão recorrente em procedimentos licitatórios: os pedidos de esclarecimentos formulados pelos licitantes, muitas vezes com fundamentação técnica e jurídica relevante, vêm sendo respondidos de maneira superficial e evasiva — quando são respondidos. As manifestações da administração, em vez de esclarecerem pontos essenciais do edital ou das condições da contratação, limitam-se a reproduzir trechos do próprio edital ou oferecem respostas genéricas que fogem ao cerne da dúvida apresentada, muitas vezes aquelas respostas mequetrefes como “deverá ser seguida a legislação vigente” (?).

Do meu ponto de vista, respostas como esta, soam até ofensivas com os licitantes interessados, pois a administração não encara com seriedade os pontos de dúvidas das licitantes, ainda que sejam questões que a administração pretensiosamente entenda estar claras no Edital ou nos seus artefatos. Não me parece que esta atitude seja o caminho mais adequado.

Entendo que esta prática compromete diretamente os princípios da publicidade, isonomia, transparência e do julgamento objetivo. Quando a administração pública se esquiva de responder com clareza e objetividade, impede que os licitantes formulem propostas adequadas, além de afetar a confiança no processo como um todo.

Surge, então, uma dúvida: respostas evasivas podem ser juridicamente compreendidas como “ausência de resposta”? Em outras palavras, a mera emissão de um texto que não responde efetivamente ao questionamento ou que se revele como genérico (como no exemplo do início: “deverá cumprir a legislação vigente”) cumpre o dever legal de prestar esclarecimento?

Gostaria de saber se algum colega conhece jurisprudência ou posicionamento recente do Tribunal de Contas da União que trate especificamente sobre essa situação — se o TCU já enfrentou o tema das respostas evasivas em licitações e como isso tem sido interpretado à luz dos princípios da Lei nº 14.133/21 ou mesmo da 8.666/93, nos casos ainda regidos por ela.

Contribuições e experiências são muito bem-vindas. Obrigado desde já.

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Excelente provocação, Helter.

Escrevi sobre isso na 4a edição do livro de fraudes em licitações

2.3.1 Digitalização opaca

Com o avanço da tecnologia, a densificação da transparência e a busca por eficiência, a NLL incorporou a diretriz de priorização do processamento eletrônico das licitações, prevendo preferência para a digitalização dos atos do processo licitatório, de modo que os documentos sejam produzidos, comunicados, armazenados e validados por meio eletrônico (art. 12, VI).

Essa diretriz se alinha fortemente ao aumento da publicidade e transparência das licitações, facilitando o conhecimento e acesso às oportunidades de contratações disponíveis, assim como o controle potencial exercido pelos diferentes agentes envolvidos ou interessados nas compras públicas, com tudo, em tese, à distância de um clique (MATOS, 2023).

Isso não significa que os riscos de fraude sejam eliminados com a digitalização das compras.

Esse movimento inegavelmente reduz, de modo contudente, as chances de corrupção e irregularidades em alguns aspectos das contratações, mas não ataca todos os problemas e também abre espaço para novas formas de esquemas, novos procedimentos indevidamente restritivos ou de direcionamento.

Um desses flancos que merecem atenção e cuidado é a digitalização opaca, marcada por falhas de transparência, especialmente nos registros de processamento da licitação, durante as fases de divulgação, abertura e julgamento dos certames em plataformas eletrônicas.

Exemplo disso foi tratado no Acórdão nº 90/2020-P, no qual o TCU classificou como afronta ao princípio da transparência o fato de um órgão adotar respostas genéricas a pedidos de esclarecimentos, sem sanar, de forma objetiva, as dúvidas suscitadas pelos licitantes. Caso semelhante ocorreu no Acórdão TCU nº 328/2023-P, em pregão para contratar limpeza, em que houve resposta genérica, com mera indicação de que deveria “ser considerado o indicado no Termo de Referência e Apêndices”, o que o TCU julgou insuficiente para responder a dúvida suscitada pelo requerente.

Outra forma de transgredir a publicidade é a omissão de resposta ou rejeição imotivada de impugnação, sem explicar as decisões, sem análise de todo o conteúdo impugnado ou sem razoável fundamentação nas respostas (Acórdãos TCU nº 1923/2020-P e 796/2022-P).
…
Havendo recursos administrativos, deve ocorrer análise específica, exaustiva e completa, transcrita integralmente nos registros eletrônicos (Acórdão TCU nº 2237/2021-P). É irregular a ausência de resposta diretamente relacionada ao questionamento apresentado em recurso administrativo (Acórdão TCU nº 2399/2022–2C).>

Em pregão para limpeza, o TCU entendeu que era obrigação do pregoeiro tratar todos os pontos constantes da peça recursal, de modo a proporcionar efetivamente o contraditório e ampla defesa. O caso mostra que, além de conhecer as normas pertinentes o processo de licitação, é fundamental que o comprador público conheça, também, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal (Acórdão nº 2076/2021-P).

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Respostas evasivas constituem um modus operandi não restrito a agentes de contratação. Há anos como servidor público federal, vejo que isso é usado a todo momento, desde a assessoria jurídica até órgãos orientadores e de controle, em todas as atividades.

É preciso ter muito comprometimento para levar questões polêmicas adiante. Toda a estrutura administrativa é uma esteira que empurra todos ao “deixa disso” e muitas vezes eu me pego avaliando risco versus desgaste e tempo para esclarecer questões obscuras.

Isso é resultado do aparato normativo caótico brasileiro: por ser juspositivista, tem muita norma geral, muita norma operacional, muito caderno, muito manual, mas não se alcança todos os casos. Pelo volume de regulamentação, ninguém sabe de tudo, e como o esclarecimento vincula o órgão e todos os licitantes (e no caso de outras atividades, gera responsabilização individual), a realidade conduz o agente a não adentrar em questões complicadas, a não ser que seja absolutamente necessário.

Como o enquadramento como “resposta genérica” tem um grau de subjetividade maior do que a identificação de responsabilidade sobre problemas relacionados à vinculação do esclarecimento equivocado, esse modus operandi vai se proliferando.

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Perfeito! Muito obrigado pelas considerações, professor, sobretudo pelas indicações dos Acórdãos constantes do trecho colacionado do seu livro, que serão de grande valia. Era o que eu estava procurando.

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Rapaz, perfeitas as suas colocações. Um ponto de reflexão valiosíssimo.

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Colegas, boa tarde.

Gostaria de ouvir a opinião dos colegas sobre uma situação recorrente na atuação do pregoeiro.

Tenho refletido sobre qual seria o limite entre uma resposta considerada evasiva a um pedido de esclarecimento e a necessidade de evitar que a Administração acabe realizando um trabalho que compete ao próprio licitante, especialmente quando as respostas já se encontram disponíveis.

Como pregoeira, percebo que, cada vez mais, são apresentados pedidos de esclarecimento contendo questionamentos cujas respostas podem ser facilmente obtidas mediante a leitura atenta do edital, de seus anexos ou mesmo de esclarecimentos já publicados. Em alguns casos, a impressão é de que se espera que a Administração elabore um resumo ou consolidação das informações já disponibilizadas.

Recentemente, vivenciei uma situação específica: um pregão eletrônico precisou ser revogado e, posteriormente, foi republicado com o mesmo objeto. Antecipando a possibilidade de repetição dos pedidos de esclarecimento, inseri, no Quadro de Avisos do novo certame, uma orientação expressa para que os interessados consultassem os esclarecimentos divulgados no pregão anterior, uma vez que permaneciam plenamente aplicáveis ao novo procedimento.

Apesar disso, uma empresa protocolou pedido de esclarecimento reproduzindo integralmente as mesmas perguntas já respondidas no certame anterior, sem qualquer alteração ou complementação.

Diante desse cenário, pergunto aos colegas: seria adequado responder, de forma objetiva, que os questionamentos já foram integralmente respondidos nos esclarecimentos do pregão anteriormente publicado, ratificando aquelas respostas, ou entendem que a Administração deve reproduzir novamente todo o conteúdo dos esclarecimentos, ainda que se trate de indagações idênticas?

Gostaria de conhecer como os colegas têm conduzido situações semelhantes, bem como se há entendimentos, orientações ou precedentes que possam servir de referência.

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Sinceramente, em outros tempos eu até concordaria com a ideia de simplesmente responder que a questão já foi esclarecida anteriormente. Mas, hoje, com a facilidade de um Ctrl+C e Ctrl+V, não vejo motivo para criar esse imbróglio. Rs.

É claro que entendo que esse tipo de repetição pode ser irritante. Ainda assim, justamente porque nem sempre tudo está tão claro ou objetivamente previsto quanto se imagina, penso que cada questionamento merece uma análise individual.

Se a resposta realmente estiver contemplada de forma suficiente nos elementos do Edital, eu, na condição de pregoeiro, reproduziria a resposta anterior ou, no mínimo, indicaria expressamente o item correspondente do edital. Isso evita discussões desnecessárias ou mesmo o risco de a administração se vincular a uma resposta diferente…

No fim das contas, é uma questão bastante subjetiva. Ossos do ofício.

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Vou deixar meus comentários!

Concordo com o entendimento de vocês sobre ser ruim responder de forma evasiva a um pedido de esclarecimento, mas sou favorável a responder de forma objetiva simplesmente citando o edital, quando isso bastar.

Isso porque quando a gente tenta “explicar com outras palavras” pode abrir margem para um entendimento contrário ao que o edital pretendia dizer. Já vi isso acontecer. Vejo isso como um risco grande.

É claro que, se a dúvida persistir, cabe explicar se aprofundar nas explicações (com muito cuidado!), mas, num primeiro momento, acho prudente simplesmente citar o item do edital onde a resposta se encontra.

Menos é mais (com responsabilidade e bom senso).

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Relacionado a esse tópico, vale lembrar que a Lei 15.263/2025 instituiu a Política Nacional de Linguagem Simples no Brasil. Ela alcança órgãos públicos de todas as esferas a comunicarem-se de forma clara, objetiva e acessível: o cidadão precisa conseguir achar, entender e usar a informação pública. Manda, inclusive, explicar o que é técnico e fugir de palavra vaga.

E uma resposta a esclarecimento é exatamente isso — comunicação do órgão com o cidadão. Responder só “vide item 7.3” pode até ser suficiente quando a pergunta é genérica, quando a dúvida é “onde encontro tal coisa” ou quando o item indicado resolve claramente a dúvida. Mas, quando o licitante formula uma dúvida objetiva — por exemplo, se a cláusula significa A ou B, se dois itens são compatíveis entre si, ou como determinada exigência deve ser comprovada — só apontar o item no edital não esclarece. Apenas devolve ao interessado a dúvida que ele já havia apresentado e falha no verbo que a lei escolheu: entender. Se o licitante leu o 7.3 e mesmo assim perguntou, parece lógico que é porque ele não entendeu. Mandar reler pode não cumprir o dever de clareza.

Ah, mas o licitante “não leu” o edital. Fico me perguntando como diferenciar a ausência de leitura da ausência de entendimento.

Talvez o truque seja olhar pra pergunta: é dúvida de achar ou demanda de entender?

Espero ter contribuído.

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O TCU já deixou claro em diversas manifestações que, quando o licitante pede esclarecimento, a Administração não pode simplesmente “remeter ao edital” como se isso encerrasse o assunto. A finalidade do pedido de esclarecimento é justamente superar dúvidas, inclusive quando o texto do edital existe, mas não é claro, é ambíguo, contraditório ou suscita interpretações divergentes.