Segregação de funções

Boa tarde!

Caros colegas, gostaria de solicitar uma ajuda para esclarecimentos sobre o assunto de segregação de funções.

Sei que esse é um tema bastante amplo e muito cobrado pelos órgãos de controle.

Acontece que recentemente foi solicitado pela minha coordenação para que eu pesquisasse melhor sobre uma questão específica citado no Acórdão TCU 686/2011-Plenário, onde tratou da situação em que o chefe do Dep. de Compras de determinado orgão fazia parte também de comissão de contratação e foi considerado ilegal.

Atualmente sou chede do Dep. de Compras da instituição onde trabalho e participo de comissão de licitação, em especial para contratações pela modalidade pregão eletrônico e atuo também como pregoeiro.

Normalmente em instituições pequenas como a que eu trabalho o servidor que mais é treinado e está apto a realizar os trabalhos das comissões de licitação é o responsável pelo setor de compras, até mesmo por falta de pessoal suficiente para conseguir segregar todas as situações exigidas.

Como vocês veem essa situação? o chefe do setor de licitações e compras não pode participar de comissões, e pelo que pesquisei nem mesmo pode participar das comissões de planejamento das contratações. Esta realmente é a orientação majoritária?

Desde já agradeço pela colaboração de vocês.

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@Willian esse tá já foi bastante debatido no Nelca de uma olhada por exemplo em:

@Willian!

A Lei n° 14.133, de 2021, trouxe a segregação de funções em termos a meu ver bem mais objetivos do que tínhamos antes na Instrução Normativa Conjunta CGU/MP n° 1, de 2016. Não mudou a finalidade do controle, mas a deixou bem mais clara.

A segregação de funções é um controle que pode ser usado para tratar o seguinte risco, e somente este:

"

reduzir a possibilidade de ocultação de erros e de ocorrência de fraudes na respectiva contratação

"

Ou seja, se “na respectiva contratação”, ou melhor dizendo, se a cada licitação específica for verificada a ausência desse risco, não existe nenhuma indicação legal para uso da segregação de funções.

Ela não se presta a tratar nenhum risco que não seja exatamente esse indicado expressamente na lei.

Segregação de funções não serve para resolver problemas como: má gestão de equipes, má alocação de pessoas, desenho institucional mal feito, falta de formalização dos processos de trabalho, má definição de atribuições de cada papel no processo de contratação, regimento interno falho, gestores sem capacitação ou mesmo agentes públicos mal treinados.

Cada doença com o seu remédio específico! Não podemos misturar tudo no mesmo balaio e querer que a segregação de funções resolva problemas os quais ela não foi criada pra resolver.

Já era assim antes, mas agora ficou mais claro, facilitando a meu ver a sua aplicação.

Note que mesmo se aplicar a segregação de funções, o controle se dá a cada “respectiva contratação”, ou cada processo separadamente.

Se eu atuei na fase interna de um processo e fui pregoeiro no outro processo, não há nenhuma relação com segregação de funções aí. Inexiste o risco de ocultação de erro ou fraude, pois o processo passa para outra pessoa atuar como pregoeiro.

Via de regra, o seu cargo público não é de pregoeiro. Você só é pregoeiro enquanto estiver julgando um pregão. No resto do tempo você é servidor como qualquer outro. Nada impede o servidor de exercer qualquer outra função do seu cargo, só pelo fato de ter sido designado pregoeiro. Se recusar a exercer tais funções seria infração disciplinar, inclusive.

E, de toda forma, mesmo existindo o risco de ocultação de erro ou falha, em cada caso concreto, a depender da estrutura do órgão, pode haver controles até mais eficazes do que a segregação.

Ou seja, a segregação de funções não deve ser usada quando o único risco para o qual ela serve não existir, ou quando houver outro controle tão ou mais efetivo, que possa ser empregado.

O que importa é mapear e tratar o risco, mesmo que seja com outros controles que não a segregação de funções. Não há nenhuma condição de ser falar em segregação de funções fora de um processo sistemático de gestão de riscos.

No pregão eletrônico, me parece já existirem controles mais do que suficientes para tratar esse risco. Afinal de contas, como só existem atividades a serem realizadas pelo pregoeiro após a publicação do Aviso de Licitação, a partir desse momento é que faz sentido tratar de segregação de funções do pregoeiro. Como o edital passa pelo controle social da impugnação, não vejo razão para impedir cabalmente que o mesmo servidor assine o edital, submeta ele ao controle social via impugnação, e depois julgue a licitação. Não há que se falar em ocultação de erros ou fraudes, num edital submetido ao escrutínio público! Já existe controle mais do que suficiente pra tratarb esse risco.

E como todo ato do pregoeiro é sindicado duplamente, primeiro na etapa recursal, e segundo na homologação dos seus atos pela autoridade competente, também entendo que já existam controles mais do que suficientes para tratar o risco de prática e ocultação de erro ou fraude pelo pregoeiro. Como ocultar isso, se a licitação é submetida a duas etapas de controle por pessoas distintas, quais sejam os licitantes na etapa de recurso, e a autoridade competente na homologação?

Se o servidor que atua como pregoeiro não homologar seus próprios atos, creio que não implique em quebra da segregação de funções.

Em 2017 eu dei uma entrevista para a Enap, onde eu detalhado melhor o que eu penso sobre o assunto. Não mudei minha abordagem até o momento. Ainda penso como naquela época. Caso queiram ler, segue o link.

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Rodrigo, muito obrigado pela dica, dei uma lida me ajudou bastante!

Att.

Willian

Prof. Ronaldo,
Excelente orientação.
Muito obrigado por ter dedicado um pouco do seu tempo para me esclarecer, valeu demais!

Att.
Willian

Prezado,

Quando comecei estudar sobre segregação de funções percebi que não há um rol taxativo das funções que devem ser segregadas.

Com a segregação de funções você aumenta a quantidade de atores em um processo, sendo necessário corromper uma quantidade maior para fraudar a licitação. Também aumenta as chances de alguém perceber e comunicar um erro.

A quantidade de servidores que o órgão possui também impacta diretamente em como a segregação pode ser realizada.

Muitos órgãos, inclusive no meu, o chefe do setor não atua diretamente na fase de planejamento pois são servidores subordinados bem como de unidades demandantes e técnicas que elaboram estudos técnicos preliminares, termos de referencia, pesquisa de preco, minuta de edital e contrato.

Mas há muitos lugares em que há pequena quantidade de servidores, como no meu órgão já foi, inclusive chegou a ter um servidor responsável por todas licitacoes, o qual também foi chefe do setor, presidente da comissão de licitacoes e pregoeiro.
Todavia deve-se lembrar, como o colega Ronaldo mencionou anteriormente, a própria lei de licitacoes determina alguns: assessor jurídico, autoridade competente, sociedade e os próprios licitantes.

Tribunais de conta vem apontando situações que consideram ofender a segregação de funções. Esses apontamentos devem ser vistos dentro do contexto em que foram feitos e não devem ser utilizados a ferro e fogo em todos os casos.

Ao meu ver não há impedimento por si só nas funções de chefe do setor e atuar na fase externa. A possibilidade de segregar essas duas funções deve ser decidida de acordo com a estrutura do seu órgão, conveniência e oportunidade.

Caso deseje realizar, segue algumas sugestoes:

Treinar os servidores do seu setor para atuarem na fase externa. Nesse caso seria ideal cuidar para que o mesmo não atue na fase interna e externa de um processo (também entendo que a segregação é analisada em cada processo e não de forma geral);

Também pode treinar servidores de outros setores para atuar na fase externa; e

Outra hipótese é de você como chefe não elaborar termos de referencia, editais, pesquisas de preco, etc., ficando apenas com o papel de acompanhar e orientar a realização.

Prezados o Conselho Nacional do Ministério Público traz a matéria: “Segregação de funções: como distribuir atividades”. Talvez possa ser útil:

A segregação de funções consiste na separação das funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização. Para evitar conflitos de interesses, é necessário repartir funções entre os servidores para que não exerçam atividades incompatíveis, como executar e fiscalizar uma mesma atividade. Conforme o Conselho Federal de Contabilidade, na Resolução nº1.212/2009, segregação de funções significa atribuir a
pessoas diferentes as responsabilidades de autorizar e registrar transações e manter a custódia dos ativos. A segregação de funções destina-se a reduzir as oportunidades que permitam a qualquer pessoa estar em posição de perpetrar e de ocultar erros ou fraudes no curso normal das suas funções.
Deve ocorrer a devida segregação entre as funções de controle e as diversas áreas administrativas. Além disso, a própria área administrativa deve ter sua responsabilidade dividida entre as atividades de finanças, contabilidade, recursos humanos, guarda patrimonial, licitação e entre o empenho, a liquidação (recebimento), o pagamento e a conferência (conformidade).
Alguns exemplos das diversas aplicações da segregação de funções podem ser encontrados em julgamentos dos Tribunais de Contas e órgãos de controle, como os seguintes:

A Segregação de Funções deve prever a separação entre funções de autorização/aprovação, de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio. (Manual da Controladoria-Geral do Estado de Tocantins)

A segregação de funções é princípio básico do sistema de controle interno que consiste na separação de funções, nomeadamente de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações”. (Portaria nº 63/96, de27/02/96 - Manual de Auditoria do TCU)
A segregação é ferramenta para otimizar e gerar eficiência administrativa. (Acórdão nº 409/2007 - TCU 1ª Câmara e Acórdão nº 611/2008 -TCU 1ª Câmara)

Os procedimentos de controle devem existir em toda a instituição, em todos os níveis e em todas as funções. Eles incluem uma gama de procedimentos de detecção e prevenção, como a segregação de funções entre a autorização, execução, registro e controle de atividades. (Cartilha de Orientação sobre Controle Interno – TCE/MG, 2012)

Não designar, para compor comissão de licitação, o servidor ocupante de cargo com atuação na fase interna do procedimento licitatório. (Acórdão TCU nº 686/2011 – Plenário)

Considera-se falta de segregação de funções, o Chefe do Setor de Licitações e Contratos elaborar o projeto básico e atua no processo como Pregoeiro. (CGU, relatório RELATÓRIO nº 174805/2005)

Considera-se falta de segregação de funções quando o pregoeiro e a equipe de apoio à licitação realizam trabalho decomissão de recebimento dos materiais. (CGU, relatório RELATÓRIO nº 174805/2005)

Devem ser segregadas as atividades de requisição, autorização, utilização e controle. (Acórdão TCU nº 4.885/2009 - 2ªCâmara)

Deve ser observado o princípio da segregação de funções nas atividades relacionadas à licitação, à liquidação e ao pagamento das despesas. (Acórdão nº 1.013/2008 - TCU 1ª Câmara)

Devem ser designados servidores diferentes para as funções de suprido e responsável pelo atesto das despesas realizadas nas prestações de contas, em observância ao princípio da segregação de funções, de modo que o agente público que ateste a realização da despesa não seja o mesmo que efetue o pagamento. (Acórdão TCU nº 3.281/2008 - 1ª Câmara)

A administração não deve nomear, para a fiscalização e acompanhamento dos contratos, servidores que tenham vínculo com o setor financeiro da unidade, sobretudo, aqueles que são diretamente responsáveis pelo processamento da execução da despesa. (Acórdão TCU nº 4.701/2009 - 1ª Câmara)

Não permitir que a comissão de inventário seja composta por membros responsáveis pelos bens a serem inventariados. (Acórdão TCU nº 1.836/2008 - TCU 2ª Câmara e IN/SEDAP-PR nº 205, de 08/04/1988)

Promover a separação de funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações, evitando o acúmulo de funções por parte de um mesmo servidor. (Acórdão TCU nº 5.615/2008 2ª Câmara)

O fiscal de contrato e seu substituto devem ser designados mediante Portaria, em cumprimento ao disposto no art. 67 da Lei nº 8.666/1993, considerando que os servidores que executam o orçamento não devem ser designados para fiscal de contrato. (Acórdão TCU nº 1.131/2006-TCU-1ª Câmara)

Evitar que responsáveis por comissões de licitações sejam também responsáveis pelas áreas de suprimento envolvidas. (Acórdãos TCU nº 1.449/2007 e nº 2.446/2007 - 1ª Câmara)

Designar servidores distintos para as funções de “Encarregado do Setor Financeiro” e de “Responsável pela Contabilidade”, que devem ser segregadas. (Acórdão TCU nº 2.072/2007-1ª Câmara e IN/ SFC nº 01/2001)

Garantir que as pessoas incumbidas das solicitações para aquisições de materiais e serviços não sejam as mesmas responsáveis pela aprovação e contratação das despesas. (item 5.2, TC-004.797/2007-2, Acórdão TCU nº 2.507/2007- Plenário)

Observar o princípio da Segregação de Funções na execução de seus atos administrativos, principalmente no tocante à conformidade de suporte documental, em cumprimento ao disposto na IN Conjunta STN/SFC nº 04/00 (DOU de 11.05.2000), com as alterações da IN Conjunta STN/SFC nº 02/00 (DOU de 27.04.2000) (Sic) (item 4.2.12, TC- 013.001/2006-4, Acórdão TCU nº 70/2008 - 2ª Câmara).

CORREGEDORIA NACIONAL DO CNMP

Sobre o tema a Corregedoria Nacional do CNMP indica os seguintes procedimentos:
Indicação de servidores de fora do setor de almoxarifado e patrimônio e que não sejam responsáveis pela guarda dos bens, para comporem a comissão de inventário. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/AC)

Distribuir as atividades aos servidores do órgão de forma a respeitar o princípio da segregação de funções entre áreas e entre as etapas de formulação, licitação, recebimento e pagamento de bens e serviços, conforme Decreto-Lei nº 200/67, art. 94, IX, e Acórdãos TCU 1ª câmara nº 4701/2009, 1013/2008, 2362/2005, 2467/2005, 3067/2005, 1997/2006, 1449/2007 e 2ª câmara nº 2122/2005, 2286/2006 e 1283/2008. Em 60 (sessenta) dias o Procurador-Chefe informará à Corregedoria Nacional o resultado dessa determinação. (Fonte: Relatório de Inspeção MPF/TO; MPF/RO; MPT/SE; MPF/SE)

Observar o princípio da segregação de funções nas unidades de compras, almoxarifado, patrimônio, finanças e pagadoria do MP/RS, em razão do coordenador de Divisão de Suprimentos, deter sob sua responsabilidade a elaboração de pedidos de compra, orçamento, empenho, liquidação e pagamento. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/RS)

Verificação das atividades que os membros têm determinado aos integrantes do Serviço Pericial e sua adequação ou não às atribuições próprias dos cargos que exercem, adotando, em caráter preventivo ou corretivo, medidas inibitórias ao desvio de função dos servidores. (Fonte: Relatório de Inspeção – MPT/RJ)

O controle da movimentação de bens patrimoniais deve apresentar separação entre as funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização de operações, as quais devem ser exercidas por distintos agentes, evitando-se assim que aquele que guarda os bens seja responsável pela respectiva fiscalização. (Fonte: Relatório de Inspeção MPT/MS)

Para o efetivo controle dos deslocamentos dos veículos, o controle dos registros deve ser realizado de forma a respeitar o princípio da segregação de funções. (Fonte: Relatório de Inspeção MPT/MS)

Chefe ou servidor da Seção de Material e Patrimônio não deve ser integrante de comissões que estejam relacionadas à conferência ou ao desfazimento de patrimônio, em face ao princípio da segregação de funções. (Fonte: Relatório de Inspeção MPE/RR)

O quantitativo mínimo de técnicos e analistas na área administrativa deve assegurar a continuidade dos serviços e a devida segregação de funções de autorização, de aprovação, de execução, de controle e de contabilização das operações administrativas. (Fonte: Relatório de Inspeção MPF/RR)

at.te,

Tiago de Moura
Contador - CRC MG 119138/O-1 T-PR
Diretor - DIROF - Diretoria de Orçamento, Finanças e Contabilidade - Reitoria
UTFPR - Universidade Tecnológica Federal do Paraná
tiagomoura@utfpr.edu.br, WhatsApp (durante home office) (31) 98707-6044

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Willian, Boa noite.
O assunto sobre segregação de funções (inclusive sob foco das contratações) foi muito bem tratado e inclusive de forma didática na Revista TCU Set/Dez 2013, pelo Magno Antônio da Silva.(pg 128 e seguintes.)68-Texto do artigo-130-1-10-20150916.pdf (221,0,KB)

Inclusive, na semana passada estava concluindo um curso de IN 01/2019 e tive esta pergunda de um participante. Acho que consegui anexar aqui.
Abraços.

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Bom dia,

Valeu demais pelas dicas Gabriel!

Tiago, obrigado pelo material!

Att

Willian

Excelente Leandro, com certeza será útil. Obrigado!

Att.

Will