Material de Higiene em Licitação de Serviço de Limpeza e Conservação

Em um processo licitatório para contratação de serviços de limpeza e conservação, é permitido incluir na lista de insumos a serem fornecidos pelo contratado, itens de higiene, tais como: papel higiênico, toalha de papel, sabonete líquido…?

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@Luana1 de uma lida neste outro tópico:

Muito obrigada Rodrigo… aproveitando o ensejo, para serviços de natureza contínua com mão de obra exclusiva, o preço de referência da licitação deve ser o calculado na planilha de custos e formação de preços, correto? Neste caso não há necessidade de solicitar orçamento com fornecedores?

Exatamente @Luana1, isso já foi falado várias vezes aqui no Nelca é só fazer uma.busca, pois a IN 5/2017 traz isso no anexo V:

2.9 Estimativa de preços e preços referenciais:
b) No caso de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, o custo estimado da contratação deve contemplar o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definidos da seguinte forma:
b.1. por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exequibilidade dos preços praticados;
b.2. por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso; e
b.3. previsão de regras claras quanto à composição dos custos que impactem no valor global das propostas das licitantes, principalmente no que se refere a regras de depreciação de equipamentos a serem utilizados no serviço.

Em nenhum momento ela cita consulta a possíveis fornecedores, e isso porque o art. 7º, §2º da Lei 8.666/93 diz:

Art. 7º
[…]
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;

Ainda, quando ele fala em contratações similares ele destaca o termo fundamentada, se houvesse tão obrigação este termo não viria explícito pois é um dos métodos preferenciais das INs de pesquisa de preços.

Assim, teoricamente poderia até pedir cotação aos fornecedores, mas não apenas o preço como muita gente erroneamente faz, e como muitas vezes a Consultoria Juridica aceita ou exige, mas sim a planilha preenchida, só que é trabalhoso e dificilmente voce conseguiria.

Porque, em tese, quando um fornecedores lhe dá uma cotação para MOE, como se teria noção de que aquele orçamento é justo, se você não conhece o que o compõe, ao passo que, conhecendo a remuneração do cargo, a maioria dos itens da planilha é definido em legislação específica, e poucas são as variações, então serão iguais a todos os prestadores, as variáveis que precisarão de cotações individualizadas, e são obtidas, do histórico de suas contratações e dos materiais/equipamentos que você irá utilizar, ou seja, se você já conhece todos os itens, que fundamento teria em buscar o mercado para saber, por exemplo, qual o valor que 5 recepcionistas custariam.

Complemento ainda dizendo que tanto a IN 73/2020 quanto a 65/2021 trazem redação similar, dizendo que serão aplicadas no que couber.

IN 73 - Art. 9º Na pesquisa de preço relativa às contratações de prestação de serviços com dedicação de mão de obra exclusiva, aplica-se o disposto na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, observando, no que couber, o disposto nesta Instrução Normativa.

IN 65 - Art. 9º Na pesquisa de preço para obtenção do preço estimado relativo às contratações de prestação de serviços com regime de dedicação de mão de obra exclusiva, aplica-se o disposto na Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017, ou outra que venha a substituí-la, observando, no que couber, o disposto nesta Instrução Normativa.

Sem deixar de lembra que além preço estimado, a planilha lhe dará uma noção bem clara dos limites de inexequibilidade, o que facilitará bastante na hora do julgamento das propostas.

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Faz tempo que quero tratar do tema da compra separada de materiais de higiene pessoal, em vez de inserida no contrato de limpeza. É um assunto que me preocupa bastante.

Preocupa porque pode gerar um enorme desperdício de recursos públicos. Isso é péssimo. Tenho alergia braba a desperdício.

Preocupa também porque desconsidera elementos fundamentais das compras públicas, em especial, os custos de transação, o custo de fazer negócios.
E isso diverge do comando do art. 14 do DL 200/67 de racionalidade administrativa e custo-benefício do controle.

Eu continuaria licitando tudo junto, serviço de limpeza COM fornecimento de material de higiene. E por resultados.

Eu justificaria a opção de forma robusta, apontando que licitar separado gera mais custos administrativos, que promovem prejuízo. E isso não é bom.

Comprar material em separado implica em planejar, licitar, contratar, gerenciar, fiscalizar, pagar e punir em separado. E isso é caro.

Para fundamentar a opção por incluir material de higiene no serviço de limpeza, eu usaria alguns elementos:

  1. O custo de fazer a licitação separada para materiais, de modo geral, inviabiliza a lógica da separação.

Tomando por referência os valores apontados no ETP de Apoio Administrativo Centralizado da Central de Compras, disponível em Pregão Eletrônico nº 10/2020 - Central de Compras (UASG 201057)) o custo administrativo de fazer um pregão eletrônico e pregão eletrônico com utilização do SRP, atualizados pelo INPC até dezembro de 2021, alcançam R$ 49.407,90 e R$ 76.833,83, respectivamente. Já estamos em março, então, os custos são ainda maiores.

  1. Existem os custos de gerenciar um contrato separado

Para comprar material separado, além dos custos de licitar, existem custos administrativos de gerenciar, fiscalizar, pagar, receber, estocar, distribuir. Podem existir custos de conduzir punição em caso de descumprimentos contratuais. Existem os custos associados ao controle dos riscos de se responsabilizar pelos materiais que serão utilizados nos banheiros.
Não há boas estimativas sobre isso. Mas a Central de Compras fundamentou o projeto do Almoxarifado Virtual com base nessa lógica.

No Relatório de Diagnóstico do Almoxarifado Virtual, da Central de Compras, disponível AQUI, pode-se verificar que o objetivo do projeto era revisar o modelo de compra e gestão de material de expediente, que vigorava à época, em que os materiais eram adquiridos e gerenciados de modo separado. Um dos fundamentos citados foi o alto custo do modelo de operação própria, representado por investimentos, armazenagem, distribuição e perdas.

Como referencial teórico, foi citado o modelo da Matriz de Kraljic, formulado por Peter Kraljic em 1983, voltado para a abordagem estratégica da gestão de suprimentos. A metodologia propõe quatro grupos de itens de suprimentos. Um deles é o de itens não-críticos, de baixa complexidade, baixo risco de fornecimento e baixa importância estratégica para os objetivos da organização. Materiais de expediente e de higiene pessoal se encaixam nessa categoria. A teoria propõe que esses elementos tenham processos de compras o mais simples possível.

Em relação aos custos de logística, o projeto cita que a Administração Pública Federal aloca recursos humanos na atividade de gestão de material de consumo, em especial na função de almoxarifado, para recebimento, triagem, armazenamento, separação e distribuição . Também há custos com a área utilizada para armazenamento, o que envolve despesas com a estrutura física do almoxarifado e do estoque, como energia, segurança, seguros e manutenção.

Já os custos associados à gestão do contrato, envolvem diversas atividades: contato com fornecedor, assinatura, publicação, designação de responsáveis, controle de garantias, lançamentos em sistemas, empenho, fiscalização, liquidação, pagamento, alterações, reajustes, prorrogações, sanções.

  1. Riscos

O gerenciamento de riscos é processo obrigatório para a Adm Pública federal, por conta da IN CGU/MP n. 01/2016 e Decreto 9203/2017. E agora, se tornou obrigatório para TODAS as compras públicas regidas pela Lei 14.133/2021, que trouxe a exigência explicita no Parágrafo Único do Artigo 11. A lei ainda deixou claro que as decisões em compras devem promover eficiência, efetividade e eficácia nas contratações.

Aliás, vale citar que a nova Lei Geral de Compras Públicas trouxe um conceito ampliado de objetivo da contratação, de forma a obter o resultado mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto.

Não basta, portanto, buscar o menor preço em uma proposta. Deve-se levar em conta o ciclo de vida do objeto, incluindo sua obtenção, recebimento, estoque, armazenamento, distribuição, descarte. E também deve-se levar em conta a melhor solução para uma necessidade , como define a lei ao explicitar para que serve um Estudo Técnico Preliminar.

Em termos de gestão de riscos, elemento importante a considerar na escolha da solução, o modelo de compra de materiais de higiene separados do serviço de limpeza pode representar riscos adicionais, relacionados, por exemplo, com: desabastecimento, estocagem, perdas por roubo, desvio ou dano ao estoque e desvios de consumo.

Se uma licitação para compra do material atrasar, por motivos que incluem: dificuldades de planejamento, impugnações, julgamentos, recursos, pode faltar material.
Se a empresa contratada deixar de entregar o material, pode haver desabastecimento.
Se o controle de estoque não for adequado e seguro o suficiente, pode haver desvio ou roubo.
Se o material armazenado sofrer avarias, pode haver perdas.
Se o controle de distribuição não for adequado, pode haver controvérsias e disputas com a prestadora do serviço de limpeza
Se o material distribuído não for controlado, empregados da empresa prestadora de serviço podem desviá-lo
Se houver desvio do material por usuários da limpeza, o risco será da contratante, que é responsável por prover o material em separado.

Vale ressaltar que, não sendo responsável por fornecer o material, a prestadora de serviço não precisa fazer qualquer esforço no sentido de racionalizar o consumo. Pode até se apropriar do material adquirido pelo contratante. Esse modelo de compra separada de materiais exige, portanto, grande esforço de fiscalização e custos com processo de licitação, contratação, armazenamento, controle e pagamento dos produtos.

É claro que um contrato de serviço de limpeza COM materiais também tem riscos. Mas nenhum desses citados.

  1. Modelos de referência

Existem diversos modelos de contratação que incorporam materiais de higiene ao serviço de limpeza. Citam-se alguns:

4.1 TCU (PE 43-2020, UASG 30001):

O TCU tinha, até então, os materiais incorporados ao serviço de limpeza, mas pagavam por ressarcimento, o que exigia controle rigoroso do que era entregue, recebido e consumido. O risco de perdas e desvios fica todo com a contratante nesse modelo de ressarcimento.

O ETP do novo modelo de contratação trouxe a seguinte fundamentação para pagar apenas por desempenho:

Já para materiais e insumos … atualmente se prevê pagamento por demanda , ou seja, apenas das quantidades efetivamente consumidas. Ocorre que a variação nas quantidades de itens ao longo da execução do contrato é pequena (TC 036.736/2018-0), de forma que não se mostra adequado continuar a despender recursos humanos para o minucioso controle diário dessas quantidades.

Ademais, é esperado que as licitantes tenham liberdade para propor a aplicação de materiais de limpeza mais eficientes, que reduzam o consumo e mesmo o volume de aplicação de mão de obra, e somente é possível comparar essas propostas se houver liberdade para que as licitantes definam as quantidades e mesmo a variedade de insumos – assegurando-se, evidentemente, que somente poderão ser utilizados materiais de qualidade superior aos referenciados, mediante prévia aceitação por parte da Fiscalização.

Não é demais relembrar: o modelo de contratação ora apresentado tem como pilar o foco no resultado, na aferição da qualidade da limpeza e da jardinagem, e não nos meios que a Contratada vai utilizar para essa finalidade. Assim, a aplicação de técnicas, equipamentos, produtos e processos de trabalho mais eficientes é fortemente estimulada, na medida em que possibilita uma redução dos custos para a Administração, sem perda de qualidade

4.2. Central de Compras (PE 01/2020, UASG 201057)
Os documentos dessa contratação estão disponíveis em:

No piloto de limpeza da Central de Compras, o material está embutido no serviço de limpeza, com preço fixo. O contrato é gerenciado por instrumento de medição de resultado.

No Relatório de Estratégia do projeto (https://sei.economia.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?dXxAxlDxfg5iXrvzdwJT8wIQgNYTeEkpDDNZSgrLzVkD_bbvaNvl93SLs2h0Le10lSJuysYmqj721RKDu7P74Fn256WElSFonEOHeLpAQsavr4O8wAwa2vbf7w2mWMg6), pode-se ler a fundamentação para a decisão:

As propostas para o novo modelo de contratação contemplam os seguintes aspectos.
a. Deixar de estabelecer no edital de licitação: (…)
parâmetros rígidos sobre quantidades e tipos de insumos necessários para a execução do serviço, tendo em vista que a definição rígida de materiais e equipamentos para execução do serviço exige especialização que, atualmente, não é de domínio das unidades da APF e traz para a contratante custos relacionados à estimativa e ao controle de insumos.

  1. Conclusão

Sintetizando, considerando os custos administrativos de licitar e gerenciar a compra de material em separado, levando em consideração os riscos e os modelos de referência, a preocupação com uma solução mais vantajosa para a Administração Pública, tendo em conta, inclusive, a teoria da estratégica de suprimento da Matriz de Kraljic, o ciclo de vida do objeto, em homenagem e, sobretudo, cumprimento ao comando da racionalidade administrativa emanado do art. 14 do Decreto-Lei n. 200/67, mirando no princípio constitucional da eficiência, os materiais de higiene pessoal devem ser integrados ao serviço de limpeza.

Vale reforçar, ainda, a lógica de integração de serviços de Gestão da Ocupação, prevista no art. 7 da Lei 14.011/2020, que permite contratar “a prestação, em um único contrato , de serviços de gerenciamento e manutenção de imóvel, incluído o fornecimento dos equipamentos, materiais e outros serviços necessários ao uso do imóvel pela administração pública, por escopo ou continuados”.

Portanto, existe permissão legal explícita para que um contrato de limpeza inclua o fornecimento de equipamentos e materiais.

Espero ter contribuído.

Franklin Brasil

Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

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Tenho uma questão em que encontrei dificuldade e resolvi perguntar aos colegas deste incrível espaço de troca de experiência. Diz respeito ao material de consumo: onde devo relacionar na planilha de formação de preço - serviço DEMO limpeza, recepção, copeiro - o valor e se ao receber os materiais geraria uma nota fiscal de aquisição, já que preciso pagar por tal demanda. Percebo que o local mais adequado seria o módulo de insumos. Eu terei que fazer uma planilha em anexo com a relação de material com a minha necessidade ou ficaria a cargo do fornecedor definir o quantitativo? Por que fiz esse questionamento nesta matéria? porque com relação ao material de higiene será consumido por todos e não é diretamente ligado aos insumos para a limpeza. Grata Andreia Mendes

Geralmente, material, qualquer que seja o serviço, é previsto no módulo de insumos, sobre o qual incide o BDI (Despesas indiretas, Lucro e Tributos).

Sobre o quantitativo, há mais de uma alternativa. Há quem adote percentuais médios, sem detalhamento (a precificação de limpeza da Central de Compras foi assim) e há quem faça planilha separada, com a previsão estimativa de todos os materiais (é o formato que mais encontrei até hoje).

Eu defendo que, na estimativa, não faz sentido descrever tudo que acreditamos que poderá ser utilizado, porque isso demanda um esforço enorme, caro e pouco preciso. Não somos, na maioria dos casos, especialistas em limpeza (usando a limpeza como exemplo) para determinar com precisão o que poderá/deverá ser usado na execução do serviço. Nem compensa, em boa parte dos casos.

No estudo de precificação da limpeza elaborado pela Central de Compras (Nota Técnica SEI nº 333/2020/ME, acesso público AQUI, não houve detalhamento do material. Cito trechos:

10.6.3. Coerentemente e alinhado com o anotado no item 10.4, supra, o modelo proposto pela Central pretende evitar, na planilha estimativa, o detalhamento dos insumos, optando por prever proporção em relação ao valor total estimado, fundamentado em estudos técnicos.

10.6.4. Tal estratégia é amparada por avaliação da Controladoria-Geral da União - CGU (Relatório de avaliação por área de gestão nº 3 - gastos do governo federal com terceirização de serviços de vigilância, limpeza e conservação predial, abril/2015[3]) de que “a Administração incorre em riscos ao estabelecer parâmetros rígidos sobre os materiais necessários para a execução dos serviços de limpeza e conservação predial, visto que, trata-se de atividade cuja expertise não é dominada pelos Órgãos”, apontando que os riscos poderiam “ser evitados caso a Administração não adentrasse nesta seara” de quantificação de insumos.

10.6.5. Assim, os estudos de diagnóstico da Central foram realizados com base em 16 (dezesseis) contratos de limpeza, conforme descrito no Relatório de Diagnóstico – Doc. SEI 4092982.

10.6.6. Tais estudos evidenciaram média de 12% (doze por cento) da composição total dos custos como parâmetro comum para materiais e 1% (um por cento) para equipamentos. Esses parâmetros foram adotados na planilha referencial.

10.6.7. Esse critério se mostrou compatível com outro parâmetro estimativo. Na análise dos 16 (dezesseis) contratos, foi apontado que papel higiênico e papel toalha representam, em geral, cerca de metade dos custos totais com materiais.

10.6.7.1. Estudo de consumo e preço unitário desses produtos (planilhas acessórias da pesquisa de preços) com base na população fixa e flutuante dos prédios do ME, bem como preços praticados disponíveis no Comprasnet, apontou que estes produtos representariam cerca de 1/3 (um terço) do custo total previsto com materiais e equipamentos. Essa proporção confirma a validade dos valores estimados nesta contratação, considerando, inclusive, a tendência esperada de maior ênfase do futuro contratado no uso de tecnologia que aumente a produtividade, ou seja, a possibilidade de maior investimento em equipamentos.

A proposta homologada dessa licitação (Pregão 12020 da UASG 201057) confirmou a validade das estimativas. Os insumos propostos representaram exatamente 12% do preço total, sendo 43% do custo dos insumos relativos a papel higiênico, papel toalha e forro descartável para assento sanitário. A proposta detalhou todos os insumos previstos para serem usados na execução.

O modelo de contratação da Central de Compras prevê pagamento por desempenho do serviço, com base em Instrumento de Medição de Resultado (IMR), cujos indicadores são: (1) cumprimento das atividades previstas no Plano Operacional; (2) grau de inconformidade na execução e cumprimento de especificações; (3) grau de satisfação dos servidores do ME com o resultado do serviço.

Espero ter contribuído.

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Olá, @FranklinBrasil, antes de mais nada, quero agradecer por sua gentileza em me responder. Então, posteriormente ao envio dessas dúvidas a você, eu consegui encontrar nos meus estudos a planilha de custos de demo da Controladoria de Tocantins, onde me esclareceu a questão do módulo Insumos. Nessa planilha, eles fizeram a estimativa de preços dos insumos e utensílios, dividiu o total pelo número de mão de obra que utilizará o material, porém incluindo o papel higiênico e sabonete líquido. Achei estranho, mas de fato, se há um consenso em relação à inclusão desses itens no material de limpeza, relevei. Contudo, esse processo está sendo minha “prova de fogo”, por ser o primeiro e gostaria de realizar um trabalho impecável. Quanto à lista de material utilizado, solicitei ao responsável a lista anterior de consumo do contrato em andamento. Revisamos a atual necessidade e pretendo fazer uma estimativa para tal. Com certeza foi muito útil. Grata,
Andreia Mendes ( Maricá, RJ)

Colegas, considerem a seguinte situação: Contratação de serviço de limpeza por metro quadrado a ser limpo e que, pela metragem, é indicada a alocação de 2 postos de limpeza 44h. Considerem ainda que o valor anual do material de limpeza é de R$ 1.350,00. Vocês entendem que o custo mensal com material de limpeza deve ser R$ 1350 (valor anual material de limpeza) /12 (meses) /2 (quantidade de postos) ou deve ser aplicado o valor de R$ 1.350,00/12 (meses) ?

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Franklin, depende do formato de planilha adotado.

No formato mais comum (1 planilha para mão de obra, com BDI*), o custo mensal dos materiais é dividido pelo número estimado de funcionários e inserido nos insumos. O custo dos materiais fica embutido na mão de obra. Ficaria R$ 1350 (valor anual material de limpeza) /12 (meses) /2 (quantidade de postos).

Há outros formatos, com 1 planilha para a mão de obra (geralmente sem BDI*) e uma planilha separada para calcular o preço do serviço (somando mão de obra, materiais e BDI*). Ficaria R$ 1350 (valor anual material de limpeza) /12 (meses).

*BDI = Benefícios e Despesas Indiretas (despesas administrativas, lucro e tributos).

A quinta, 31/03/2022, 01:47, Franklin Mendonça Nonato via GestGov <notifications@gestgov1.discoursemail.com> escreveu:

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Aqui usamos o primeiro método 1350/2/2. E vou continuar rsss, mas confesso que tive um estalo que dessa forma estamos “desequilibrando” em favor da adm pública. Não que isso seja de todo ruim. Mas, não consigo provar por cálculos este desequilíbrio. Mas, pode ter sido uma percepção falsa da minha parte. Muito obrigado Professor Franklin Brasil.

Teve alguma novidade sobre esse tema?
Alguém já fez nova contratação incluindo esses materiais?

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