Material de higiene pessoal em contratos de limpeza - ON n. 01/2021/COORD/E-CJU/SCOM/CGU/AGU

Prezados,

A Orientação Normativa n 01/2021 da e-CJU/AGU basicamente sedimentou o entendimento do Órgão Consultivo da União no sentido de não ser admitida a inclusão de materiais de higiene pessoal (sabonete líquido, papel toalha, papel higiênico) como insumos dos contratos de limpeza, asseio e conservação para fins de definição do valor do m² limpo.

Contratos que por ventura contemplem tais materiais na planilha de custos e formação de preços devem obrigatoriamente serem alterados ou a orientação se aplica apenas as novas licitações?

Desde já, obrigado!

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Obrigado por compartilhar, @Carlos_Farias . Um tanto estranha a conclusão desta ON da AGU, não somente sobre a separação destes itens no serviço de limpeza, mas principalmente na diretriz de pagamento pelo efetivo consumo. Discutimos diversas vezes isto aqui no Nelca que é contraproducente este modelo, à medida que o órgão passa a ter que “controlar” o estoque desses materiais, criando mais controles desproporcionais aos riscos e, em muitos casos, contribuindo para ineficiência (já que consumindo - ou desviando - mais produtos a empresa receberá mais).

Fico pensando quando é que vamos contratar realmente serviços terceirizados e focar nos resultados, já que o que temos é terceirização tupiniquim, parafraseando o colega @FranklinBrasil .

Na minha humilde opinião, é um retrocesso.

Hélio Souza

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Valeu por compartilhar.

Por enquanto, vou resumir meu comentário em forma de letra de música:

Tem certos dias
Em que eu penso em minha gente
E sinto assim
Todo o meu peito se apertar
Porque parece
Que acontece de repente

E aí me dá uma tristeza
No meu peito
Feito um despeito
De eu não ter como lutar
E eu que não creio
Peço a Deus por minha gente
É gente humilde
Que vontade de chorar

Chico Buarque

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@HelioSouza e @FranklinBrasil , na nossa Unidade Gestora também acreditamos que a aquisição, em processo separado, desses materiais de higiene trará mais prejuízos do que benefícios.

Como forma de reduzir os custos e os riscos inerentes à estocagem dos produtos que, ao menos em princípio, seriam adquiridos para o período de 12 meses para fazer frente a demanda da unidade, estamos avaliando a possibilidade de se contratar o serviço de fornecimento dos itens supracitados (ao invés da aquisição de materiais de consumo), remunerando a futura contratada mediante pagamento de uma taxa de prestação dos serviços ou taxa de administração. Todavia, essa solução depende da prospecção e análise de mercado, especialmente acerca dos valores relacionados à prestação do serviço.

De toda sorte, presumimos que qualquer das soluções vislumbradas é menos vantajosa, economicamente falando, que a manutenção dos itens de higiene pessoal nos contratos de limpeza.

@Carlos_Farias!

Os colegas e as colegas da AGU que estão aqui no grupo podem me complementar ou mesmo corrigir, mas eu gostaria de alertar que a eCJU não expede orientação vinculante para ninguém fora da própria eCJU. Não confunda com as ONs do Advogado-Geral da União, tá?

As CONJUR de todos os ministérios, por exemplo, não seguem obrigatoriamente essa ON da eCJU, e nem qualquer outra unidade da AGU, como por exemplo a PGF.

E, de toda forma, as ONs refletem sempre “pra dentro” da AGU, vinculando os membros da AGU a ela vinculados e nunca o gestor, de forma que o parecer jurídico continua tendo caráter opinativo, sendo perfeitamente legal discrepar motivadamente. Destaque para o MOTIVADAMENTE, pois é condição inafastável, nos termos da Lei nº 9.784, de 1999:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;
§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

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Vamos ao embate salutar kkk

@ronaldocorrea concordo plenamente que podemos, de modo justificado, não seguir a ON, porém olhei através do Sapiens o processo 00688.000231/2021-74 da AGU e as consultorias jurídicas dos estados estão encaminhando aos órgãos assessorados, então acredito que este vai ser o entendimento da AGU.

Além do mais, com a subdivisão da AGU por temas, os processos acabarão caindo na CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE SERVIÇOS COM DEDICAÇÃO EXCLUSIVA
DE MÃO-DE-OBRA que emitiu está Orientação Normativa.

É difícil, dará mais trabalho, mas sendo realista até que a ON tem certa razão, afinal contratamos limpeza e conservação, já estes itens são realmente de higiene pessoal. Juntos representam montante maior que o gasto com os demais itens.

Sabemos também que muitos órgãos não tem controle sobre estes itens, e quando acabam apenas cobram mais e mais da contratada, sem sequer verificar se o consumo está sendo feito de maneira racional (raros são os que fazem). Pagando pelo real consumo, talvez haja uma redução no uso desenfreado.

Algumas pessoas podem citar a contratação de copeiragem com café é açúcar, eu enxergo que são coisas distintas, a copeira prepara bebidas quentes, em tese está inserido no seu serviço, já o pessoal da limpeza não lava a mão de ninguém, nem seca, nem vou falar do papel higiênico (kkk).

Só não concordo quanto a licitá-los em separado, usaria sim item específico em separado adjudicando em grupo, a mesma empresa, afinal a própria empresa de limpeza poderia fazer a gestão/controle da necessidade de reposição de material, evitariamos a falta do material e como item em separado, seria adjudicado em preço inferior ao estimado, logo compatível com o mercado.

Quanto a pergunta do @Carlos_Farias somente surte efeitos as novas contratações.

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E aê galera… alguém já fez dessa forma sugerida pelo @rodrigo.araujo para os materiais ? Pelo que entendi seria algo comparado com fornecimento de água mineral. Mas, a administração pública não faria os pedidos (como fazemos com água mineral), apenas aprovaríamos ou não a “requisição” proposta pela contratada e posteriormente o pagamento é claro.

Reforçando que os itens que estão inseridos no serviço (material de limpeza, utensílios, EPI, uniformes etc), permaneceriam “dentro” da planilha.

Concorda @rodrigo.araujo ?

Rodrigo, a AGU manifestou-se a respeito desse assunto? Ainda é possível incluir os itens de higiene na contratação dos serviços de limpeza?

Não sei lhe responder @Luana1, aconselho a ver no painel de preços as licitações mais recentes pra verificar se assim estão fazendo.

Outrossim, mesmo que não tenha havido, eu justificaria e enviaria assim para manifestação jurídica, afinal a primeira vez de algo só ocorrerá após alguém testar. Mas como disse acima não com estes itens na planilha, dentro do custo do posto, mas como item separado da licitação, com homologação em lote, justificando bem as vantagens de licitar junto, tais como evitar a falta de material, custo de outra licitação, prescindibilidade de manter estoque, etc

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Ótima observação Rodrigo!
O processo passou pela manifestação jurídica com estes itens sendo calculados no valor do posto juntamente com os insumos e não houve recomendação quanto a isso, porém, infelizmente, a questão foi levantada por um pedido de impugnação…
Pesquisei que os outros processos possuem estes itens igualmente sendo licitados com os insumos…

@Luana1 qual a argumentação do licitante? Se ele apresentou algum julgado ou parecer, busque o teor do documento pra verificar se vale a pena seguir assim ou ajustar, caso ele não tenha apresentado justificativas, aí cabe a vocês decidirem, se fazem separado ou se seguindo a linha apresentada mais acima pelo @ronaldocorrea de que essa ON não é vinculante. Tanto que sua própria CJU não seguiu ou tomou conhecimento, pois no processo somente algumas consultorias encaminharam aos órgãos assessorados.

Se tiver tempo e quiser agir com a máxima prudência possível, avalie a possibilidade de suspender o certame e fazer nova consulta a CJU citando a ON, questionando se há necessidade de seguir ou não.

São decisões que só vocês podem tomar, as vezes perder um tempinho mas fazer a coisa sabendo que dará certo, ou arriscar, e aí pode dar certo ou não.

ORIENTACAO_NORMATIVA_n._00001_2021_COORD_E_CJU_SCOM_CGU_AGU.pdf (27,3,KB)

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Enriquecedoras observações @rodrigo.araujo… com sua experiência foi possível encontrar a solução!! Agradeço mais uma vez!!

Faz tempo que quero tratar do tema da compra separada de materiais de higiene pessoal, em vez de inserida no contrato de limpeza. É um assunto que me preocupa bastante.

Preocupa porque pode gerar um enorme desperdício de recursos públicos. Isso é péssimo. Tenho alergia braba a desperdício.

Preocupa também porque desconsidera elementos fundamentais das compras públicas, em especial, os custos de transação, o custo de fazer negócios.
E isso diverge do comando do art. 14 do DL 200/67 de racionalidade administrativa e custo-benefício do controle.

Eu continuaria licitando tudo junto, serviço de limpeza COM fornecimento de material de higiene. E por resultados.

Eu justificaria a opção de forma robusta, apontando que licitar separado gera mais custos administrativos, que promovem prejuízo. E isso não é bom.

Comprar material em separado implica em planejar, licitar, contratar, gerenciar, fiscalizar, pagar e punir em separado. E isso é caro.

Para fundamentar a opção por incluir material de higiene no serviço de limpeza, eu usaria alguns elementos:

  1. O custo de fazer a licitação separada para materiais, de modo geral, inviabiliza a lógica da separação.

Tomando por referência os valores apontados no ETP de Apoio Administrativo Centralizado da Central de Compras, disponível em https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/licitacoes-e-contratos/licitacoes/pregoes/2020/pregao-eletronico-no-10-2020-central-de-compras-uasg-201057) o custo administrativo de fazer um pregão eletrônico e pregão eletrônico com utilização do SRP, atualizados pelo INPC até dezembro de 2021, alcançam R$ 49.407,90 e R$ 76.833,83, respectivamente. Já estamos em março, então, os custos são ainda maiores.

  1. Existem os custos de gerenciar um contrato separado

Para comprar material separado, além dos custos de licitar, existem custos administrativos de gerenciar, fiscalizar, pagar, receber, estocar, distribuir. Podem existir custos de conduzir punição em caso de descumprimentos contratuais. Existem os custos associados ao controle dos riscos de se responsabilizar pelos materiais que serão utilizados nos banheiros.
Não há boas estimativas sobre isso. Mas a Central de Compras fundamentou o projeto do Almoxarifado Virtual com base nessa lógica.

No Relatório de Diagnóstico do Almoxarifado Virtual, da Central de Compras, disponível AQUI, pode-se verificar que o objetivo do projeto era revisar o modelo de compra e gestão de material de expediente, que vigorava à época, em que os materiais eram adquiridos e gerenciados de modo separado. Um dos fundamentos citados foi o alto custo do modelo de operação própria, representado por investimentos, armazenagem, distribuição e perdas.

Como referencial teórico, foi citado o modelo da Matriz de Kraljic, formulado por Peter Kraljic em 1983, voltado para a abordagem estratégica da gestão de suprimentos. A metodologia propõe quatro grupos de itens de suprimentos. Um deles é o de itens não-críticos, de baixa complexidade, baixo risco de fornecimento e baixa importância estratégica para os objetivos da organização. Materiais de expediente e de higiene pessoal se encaixam nessa categoria. A teoria propõe que esses elementos tenham processos de compras o mais simples possível.

Em relação aos custos de logística, o projeto cita que a Administração Pública Federal aloca recursos humanos na atividade de gestão de material de consumo, em especial na função de almoxarifado, para recebimento, triagem, armazenamento, separação e distribuição . Também há custos com a área utilizada para armazenamento, o que envolve despesas com a estrutura física do almoxarifado e do estoque, como energia, segurança, seguros e manutenção.

Já os custos associados à gestão do contrato, envolvem diversas atividades: contato com fornecedor, assinatura, publicação, designação de responsáveis, controle de garantias, lançamentos em sistemas, empenho, fiscalização, liquidação, pagamento, alterações, reajustes, prorrogações, sanções.

  1. Riscos

O gerenciamento de riscos é processo obrigatório para a Adm Pública federal, por conta da IN CGU/MP n. 01/2016 e Decreto 9203/2017. E agora, se tornou obrigatório para TODAS as compras públicas regidas pela Lei 14.133/2021, que trouxe a exigência explicita no Parágrafo Único do Artigo 11. A lei ainda deixou claro que as decisões em compras devem promover eficiência, efetividade e eficácia nas contratações.

Aliás, vale citar que a nova Lei Geral de Compras Públicas trouxe um conceito ampliado de objetivo da contratação, de forma a obter o resultado mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto.

Não basta, portanto, buscar o menor preço em uma proposta. Deve-se levar em conta o ciclo de vida do objeto, incluindo sua obtenção, recebimento, estoque, armazenamento, distribuição, descarte. E também deve-se levar em conta a melhor solução para uma necessidade, como define a lei ao explicitar para que serve um Estudo Técnico Preliminar.

Em termos de gestão de riscos, elemento importante a considerar na escolha da solução, o modelo de compra de materiais de higiene separados do serviço de limpeza pode representar riscos adicionais, relacionados, por exemplo, com: desabastecimento, estocagem, perdas por roubo, desvio ou dano ao estoque e desvios de consumo.

Se uma licitação para compra do material atrasar, por motivos que incluem: dificuldades de planejamento, impugnações, julgamentos, recursos, pode faltar material.
Se a empresa contratada deixar de entregar o material, pode haver desabastecimento.
Se o controle de estoque não for adequado e seguro o suficiente, pode haver desvio ou roubo.
Se o material armazenado sofrer avarias, pode haver perdas.
Se o controle de distribuição não for adequado, pode haver controvérsias e disputas com a prestadora do serviço de limpeza
Se o material distribuído não for controlado, empregados da empresa prestadora de serviço podem desviá-lo
Se houver desvio do material por usuários da limpeza, o risco será da contratante, que é responsável por prover o material em separado.

Vale ressaltar que, não sendo responsável por fornecer o material, a prestadora de serviço não precisa fazer qualquer esforço no sentido de racionalizar o consumo. Pode até se apropriar do material adquirido pelo contratante. Esse modelo de compra separada de materiais exige, portanto, grande esforço de fiscalização e custos com processo de licitação, contratação, armazenamento, controle e pagamento dos produtos.

É claro que um contrato de serviço de limpeza COM materiais também tem riscos. Mas nenhum desses citados.

  1. Modelos de referência

Existem diversos modelos de contratação que incorporam materiais de higiene ao serviço de limpeza. Citam-se alguns:

4.1 TCU (PE 43-2020, UASG 30001):

O TCU tinha, até então, os materiais incorporados ao serviço de limpeza, mas pagavam por ressarcimento, o que exigia controle rigoroso do que era entregue, recebido e consumido. O risco de perdas e desvios fica todo com a contratante nesse modelo de ressarcimento.

O ETP do novo modelo de contratação trouxe a seguinte fundamentação para pagar apenas por desempenho:

Já para materiais e insumos … atualmente se prevê pagamento por demanda, ou seja, apenas das quantidades efetivamente consumidas. Ocorre que a variação nas quantidades de itens ao longo da execução do contrato é pequena (TC 036.736/2018-0), de forma que não se mostra adequado continuar a despender recursos humanos para o minucioso controle diário dessas quantidades.

Ademais, é esperado que as licitantes tenham liberdade para propor a aplicação de materiais de limpeza mais eficientes, que reduzam o consumo e mesmo o volume de aplicação de mão de obra, e somente é possível comparar essas propostas se houver liberdade para que as licitantes definam as quantidades e mesmo a variedade de insumos – assegurando-se, evidentemente, que somente poderão ser utilizados materiais de qualidade superior aos referenciados, mediante prévia aceitação por parte da Fiscalização.

Não é demais relembrar: o modelo de contratação ora apresentado tem como pilar o foco no resultado, na aferição da qualidade da limpeza e da jardinagem, e não nos meios que a Contratada vai utilizar para essa finalidade. Assim, a aplicação de técnicas, equipamentos, produtos e processos de trabalho mais eficientes é fortemente estimulada, na medida em que possibilita uma redução dos custos para a Administração, sem perda de qualidade

4.2. Central de Compras (PE 01/2020, UASG 201057)
Os documentos dessa contratação estão disponíveis em:
https://www.gov.br/economia/pt-br/acesso-a-informacao/licitacoes-e-contratos/licitacoes/pregoes/2020/pregao-eletronico-no-1-2020-central-de-compras-uasg-201057

No piloto de limpeza da Central de Compras, o material está embutido no serviço de limpeza, com preço fixo. O contrato é gerenciado por instrumento de medição de resultado.

No Relatório de Estratégia do projeto (https://sei.economia.gov.br/sei/modulos/pesquisa/md_pesq_documento_consulta_externa.php?dXxAxlDxfg5iXrvzdwJT8wIQgNYTeEkpDDNZSgrLzVkD_bbvaNvl93SLs2h0Le10lSJuysYmqj721RKDu7P74Fn256WElSFonEOHeLpAQsavr4O8wAwa2vbf7w2mWMg6), pode-se ler a fundamentação para a decisão:

As propostas para o novo modelo de contratação contemplam os seguintes aspectos.
a. Deixar de estabelecer no edital de licitação: (…)
parâmetros rígidos sobre quantidades e tipos de insumos necessários para a execução do serviço, tendo em vista que a definição rígida de materiais e equipamentos para execução do serviço exige especialização que, atualmente, não é de domínio das unidades da APF e traz para a contratante custos relacionados à estimativa e ao controle de insumos.

  1. Conclusão

Sintetizando, considerando os custos administrativos de licitar e gerenciar a compra de material em separado, levando em consideração os riscos e os modelos de referência, a preocupação com uma solução mais vantajosa para a Administração Pública, tendo em conta, inclusive, a teoria da estratégica de suprimento da Matriz de Kraljic, o ciclo de vida do objeto, em homenagem e, sobretudo, cumprimento ao comando da racionalidade administrativa emanado do art. 14 do Decreto-Lei n. 200/67, mirando no princípio constitucional da eficiência, os materiais de higiene pessoal devem ser integrados ao serviço de limpeza.

Vale reforçar, ainda, a lógica de integração de serviços de Gestão da Ocupação, prevista no art. 7 da Lei 14.011/2020, que permite contratar “a prestação, em um único contrato, de serviços de gerenciamento e manutenção de imóvel, incluído o fornecimento dos equipamentos, materiais e outros serviços necessários ao uso do imóvel pela administração pública, por escopo ou continuados”.

Portanto, existe permissão legal explícita para que um contrato de limpeza inclua o fornecimento de equipamentos e materiais.

Espero ter contribuído.

Franklin Brasil

Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

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Mestre @FranklinBrasil com palavras tão eloquentes você nos coloca em uma situação difícil pra contrapor essa ideia, ainda mais do mestre das licitações de limpeza.

Me senti em um tribunal e como excelente advogado de defesa você defendeu sua tese e o júri absolveu a a Administração kkkk.

Concordo plenamente com seus argumentos se o olhar for só pra ver o que afeta a administração.

Infelizmente estamos bem, mas bem distantes mesmo de um consumo consciente e talvez a preocupação da ON busque resguardar a justa remuneração do contratado na hipótese de um consumo desenfreado destes itens, que basicamente são papel higiênico, papel toalha e sabonete líquido.

O principal questionamento é, se não tiver papel higiênico a empresa vai conseguir limpar o banheiro? Claro que vai, e o mesmo para os demais itens da mesma forma. Ou seja não tem relação direta com o objeto licitado (limpeza e conservação). Ainda, são itens que não serão usados pela empresa e sim pelos servidores, visitantes, etc, ou seja, em tese, estamos realizando uma aquisição dentro de uma prestação do serviço, que nome daríamos pra isso eu não sei.

Quero deixar claro que, como já opinei acima, não sou favorável a licitação apartada, os custos pra isso, como você citou, não compensaria, ainda mais se pensarmos que as empresas de limpeza possivelmente conseguiriam preços mais baixos em compras da larga escala. Mas sou favorável a item apartado do posto, fora da planilha de custos, com adjudicação em grupo. O planejamento terá de haver seja junto ou separado, mas a fiscalização seria facilitada pois o fornecedor e o prestador seriam um só.

Com entrega mensal como hoje é feito, não haveria estoque imobilizado.

Sua preocupação é válida, realmente pode haver perdas por roubo, desvio ou dano ao estoque e desvios de consumo, mas como é hoje também não há?

Vivi um exemplo desse, no meu órgão sempre faltava papel toalha, o que antes não acontecia, depois descobrimos que o aumento do consumo ocorreu pois instalaram papeleiras na cozinha e nos refeitórios, e os servidores estavam usando papel pra enxugar louças e utensílios, a empresa não reclamou, mas se não tivéssemos a iniciativa de pesquisar, talvez estivesse ocorrendo até hoje. Aí pergunto, não somos melhores que ninguém, mas quantos fariam isso? Conseguimos resolver de um jeito simples, comprando panos de prato, saiu bem mais barato que instruir processos de ajuste ou de descumprimento contratual.

O que quero dizer é que esses itens são adjacentes, e a empresa não ingerência sobre eles, apenas torcer pra que o que ela entregou seja suficiente para o período. E se não der lá vai o órgão exigir mais isso ou aquilo, e mesmo tendo direito, a meu ver, ao ajuste contratual, muitas acabam não pedindo ou, ainda, quando pedem, não são atendidas, sob a argumentação de que o erro na estimativa foi da contratada.

Assim entendo, sem querer ser o dono da verdade, que fazer como é hoje realmente é mais fácil e conveniente para a administração, contudo tenho convicção que pagar por aquilo que consumir torna a relação mais justa e talvez o contrato mais duradouro, e sobretudo, como a sustentabilidade está na crista da onda, o consumo mais consciente. E fazendo isso na mesma licitação, em item separado, não vislumbro carga de trabalho ou riscos distintos dos que já vivenciamos hoje.

Acredito que ainda não seja consolidado esta obrigatoriedade, mas que cabe uma boa reflexão isso não há dúvida.

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Rodrigo,

Não há um único modelo, uma única solução que seja apropriada ou ideal para todos. Você aponta elementos que merecem reflexão. E é esse o ponto que mais defendo. Que haja reflexão. Que as decisões no setor público, em especial no ETP e depois no TR sejam fundamentadas. Pode até ser que exista contexto em que comprar material de higiene separado é a melhor escolha. Isso só precisa ficar bem evidenciado. E não é só “cumprindo uma interpretação da norma” que evidenciamos as decisões. Compra pública é um negócio, uma atividade do ramo de suprimentos, da logística do setor público. Não é só um procedimento burocrático-normativo.

Torço e espero ser capaz de ajudar os compradores a tomar melhores decisões, de maneira mais consistente, mais informada, mais transparente e auditável.

Franklin Brasil

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