Glosa por falta

Prezados, bom dia!

Ocorreu a falta de um prestador de serviço no contrato de mão de obra terceirizado com dedicação de mão de obra exclusiva.

Acontece que foi feito o cálculo de glosa baseado no número de dias úteis do mês.

A IN nº 5/2017, que dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, ao tratar das características dos serviços terceirizados aborda que:

Das Características da Terceirização de Serviços

Art. 3º O objeto da licitação será definido como prestação de serviços , sendo vedada a caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de obra.

Assim, os contratos firmados têm como característica a contratação do serviço, e não o fornecimento da mão de obra! Ou seja, a Administração contrata a execução dos serviços , logo paga-se pelos serviços prestados . Desta maneira, para identificar o valor do desconto a ser glosado, devemos ter como base os dias úteis do mês em que os serviços deixaram de ser prestados.

A despeito disso, o Professor Anderson Silva, esclarece:

“Como a administração contrata serviços, as glosas devem ser tratadas como tais. Desta feita, a única coisa que deve ser buscada na Planilha de Custos e Formação de Preços é o custo total do posto de serviço. Com essa informação, devemos verificar quantos dias úteis que houve a ocorrência objeto da glosa e dividir o custo do posto de serviço pela quantidade de dias úteis para identificar o custo da diária da prestação de serviço.”

Fonte: Glosa de fatura de posto de serviços continuados (licitacao.online) | Anderson | Licitação Online (licitacao.online)

Neste mesmo sentido, os professores Gabriel Kinczeski e Ulisses Zílio demonstram no curso de Gestão e Fiscalização de Contratos o correto cálculo para glosa, a saber:

“Para postos de trabalho com jornada de 44 horas semanais, o valor glosado por dia (VG) será o valor do posto de trabalho (VP) dividido pelos dias úteis do mês em que a falta ocorreu (D).”

Fonte: Apresentação do PowerPoint (ufsc.br)

Ocorre que a Contratada discorda deste entendimento e diz através do seu parecer jurídico que o desconto deve ser calculado dividindo o valor do posto por 30, e não pelo número de dias úteis, sob a argumentação de que não há previsão expressa no contrato para o desconto em dias úteis.

Alguma luz sobre o impasse?

@Wellington_Correia eu particularmente discordo deste desconto por dias úteis, pois se para descontar da empresa os meses são diferentes, porque para pagá-la não seria?

Com este entendimento, o valor da hora no mês de fevereiro (28 dias), seria diferente do mês de janeiro (31 dias) e também diferente de, por exemplo, do mês de novembro que tem 2 feriados mais os finais de semana.

Penso que o mais correto para efetuar este desconto é o cálculo em horas, ou seja, o mês (geralmente é assim) teria 220 horas, então ao dividir a remuneração por 220, chegaríamos ao valor das horas. Tendo este valor, multiplicaria pelo número de horas que o funcionário deveria trabalhar naquele dia, para assim chegarmos ao quanto deveria ser descontado.

Extraí abaixo um trecho de uma CCT (redação bem comum):

“Parágrafo quarto: As remunerações básicas fixadas, (exceto para telefonistas, digitadores e
ascensoristas), correspondem à jornada de 8 (oito) horas diárias e 220 (duzentas e vinte) horas mensais.”

Geralmente as contratações assim descrevem o objeto:
Prestação dos serviço de xxxxxxxx com o fornecimento de mão de obra exclusiva (40 ou 44 HORAS SEMANAIS)

Assim, se as CCTs e os editais falam em horas, porque somente para as glosas utilizaria o nº de dias. Também nunca vi um edital que descreva que se tiver feriado, o dia será descontado.

Penso que para este cálculo deve haver universalidade, assim, como pagamos a mesma remuneração todos os meses, o valor da hora deve ser o mesmo todos os meses, independentemente se há final de semana ou feriado.

Evidentemente que se vier disposto alguma normatização a este respeito no edital, aí sim poderia ser seguido conforme previamente consignado, já que na minuta da AGU (nota explicativa) do MODELO DE GESTÃO DO CONTRATO E CRITÉRIOS DE MEDIÇÃO, no item j.4 está: definir as condições para aplicações de glosas, bem como as respectivas formas de cálculo. Assim a empresa não teria como reclamar, pois sabia das regras do jogo desde o início.

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O que complica, Rodrigo, nessa história, é que o divisor de 220h leva em conta o DSR.

Aí, se for descontar só horas úteis que deixaram de ser executadas, dá diferença em favor do contratado.

Uma alternativa é usar o divisor da IN 05/2017 para calculo de produtividade/preço de esquadrias. Ali se leva em conta as horas uteis médias do mês = 188.

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Franklin, me permita, respeitosamente, discordar de você, evidentemente buscando aprimorar nosso debate sempre. Não vejo como diferença a favor do contratado, pois não estamos falando de remuneração do funcionário faltante e sim do custo do posto descoberto, ou seja, de sua substituição.

A legislação diz que a falta do trabalhador ao serviço enseja o desconto do dia respectivo em sua remuneração, e o funcionário perderá também a remuneração do dia de repouso quando não tiver cumprido integralmente a jornada de trabalho da semana, salvo se as faltas forem consideradas justificadas. Acontece que essa relação é entre empresa e funcionário, e a administração não deve entrar nesta celeuma.

Assim, para uma falta justificada, a empresa teria que pagar normalmente o funcionário faltante, e ainda, custear 1 dia para o substituto. Para cobrir estes custos sabemos que nas planilhas esse valor é irrisório, pois a empresa quer vencer, geralmente a todo custo, logo não vejo vantagem qualquer que tenha sido a escolha para o cálculo. E se queremos descontar tem de ser o dia não trabalhado, assim gosto de usar horas trabalhadas, pois temos contratações de 4, 6, 8, 8:48hs , ou seja, 1 dia ou as horas equivalentes aquele dia.

Evidente, se se for uma falta injustificada, ela possivelmente terá lucro, pois o desconto do faltante (dia + DSR) é maior que o custo para um substituto, porém caberá neste caso a administração, a meu ver, não impor esta glosa através da planilha, mas sim através do IMR, ou até, com a instauração de processos de apuração, caso se torne recorrente estes casos.

O que precisamos considerar neste ponto é quanto custa um funcionário substituto por dia. Não sou contador, e talvez a informação que busquei possa estar errada, mas vi em vários sites que para cálculo da remuneração de 1 dia, as empresas dividem a remuneração do mês por 30. Para analisar fiz uns cálculos utilizando a remuneração mensal como sendo R$ 3.000,00 , e neste caso, 1 dia custaria R$ 100,00

  1. Se pegássemos essa mesma remuneração e para cálculo dividíssemos pelo nº de dias do mês:
  • 3000 / 28 = 107,14 (fevereiro)

  • 3000 / 29 = 103,44 (fevereiro)

  • 3000 / 30 = 100

  • 3000 / 31 = 96,77

  1. Já se utilizássemos a informação que consta na CCT (se houver):
  • 3000 / 220 * 8 = 109,09

Obs: usei 220 hs, mas neste caso previ que a contratação foi de 44hs semanais, caso a contratação tenha sido de 40 ou 20, esse valor teria de ser proporcionalizado.

  1. Usando a produtividade da IN 5:
  • 3000/188 * 8 = 127,65

Resumindo:

  1. Se o funcionário faltar justificadamente, e não houver substituição:
  • Custo do funcionário = 100,00

Glosa: 100,00 ou 109,09 ou 127,65

  1. Se for uma falta injustificada, e não houver substituição:
  • Desconto funcionário = 200,00

Glosa: 100,00 ou 109,09 ou 127,65

Assim, acho que a simples divisão por 30 não cabe pois além da remuneração o custo do profissional ausente está na planilha. Discordo também quanto ao DSR, já que a administração paga sim o descanso do funcionário, estando o mesmo embutido na remuneração.

Por fim, usar a produtividade de limpeza (acho que ela não tem esta função e sim de cálculo de esforço) em um contrato que tenha outro objeto talvez fosse questionado pela empresa, afinal, embora na IN 5/2017, o Edital não deixou claro esta regra da mesma forma utilizar dias úteis, pelo fato de não haver uniformidade entre meses. Neste dois modelos o prejuízo da contratada será maior, ao passo que as horas/mês estão nas CCTs e nos contratos, fica mais fidedigno, a meu ver, valer-se deste método, caso o edital seja omisso, sendo mais fácil a aceitação da contratada.

Rodrigo, discordar é o melhor método de evolução do diálogo. E este é um espaço privilegiado para evoluirmos. Fico muito contente quando divergimos.

Você trouxe elementos que demonstram quão variável pode ser o resultado de uma glosa, conforme a metodologia empregada. É preciso decidir e deixar claro no contrato o que será aplicado.

Eu queria dar ênfase nessa parte:
caberá neste caso a administração, a meu ver, não impor esta glosa através da planilha, mas sim através do IMR, ou até, com a instauração de processos de apuração, caso se torne recorrente estes casos.

Recorrentemente, tratamos do tema no Nelca. Glosa x IMR. Fiscalização de custos efetivos x resultados. Glosa ou multa. E variações.

Só pra citar um exemplo, tem esse tópico:
https://gestgov.discourse.group/t/fiscalizacao-de-contratos-por-metro-quadrado/1850/15

Afinal, deveríamos mesmo GLOSAR custos não incorridos na prestação de um serviço? Ou deveríamos avaliar o resultado e pagar proporcional ao que recebemos? Ou deveríamos aplicar multa pelo descumprimento de especificações contratuais? Ou deveríamos fazer tudo isso junto e somado?

Sinceramente, pra mim, sofremos ainda de um quadro severo de esquizofrenia contratual. Não temos clareza do modelo de gestão e fiscalização que desenvolvemos, queremos ou aplicamos. E aí surgem efeitos colaterais dos remédios inadequados que administramos.

Se ficar mais barato para a empresa levar glosa do que executar o serviço, podemos acabar estimulando a inexecução. Se ficar caro demais, aplicando glosa, desconto e multa, uma única falta pode inviabilizar o contrato. E se a falta não trouxer efeitos diretos na qualidade do serviço obtido, ainda assim devemos punir a contratada ou descontar da fatura, de alguma forma?

Essa questão de fundo me parece mais relevante e prioritária do que propriamente a métrica ou memória de cálculo de uma das formas de tratar o tema.

Mas, entendo a angústia e ansiedade de quem precisa executar e fiscalizar e gerir o contrato que está em andamento. Não estou menosprezando a importância de decidir como aplicar regras ao que está rodando. Estou chamando atenção para a relevância - na minha perspectiva, primordial - de pensar nas causas-chave dos problemas, que continuarão se repetindo, enquanto não pudermos atuar sobre elas.

Continuemos divergindo, Nelquianos. Quem sabe assim a gente acha um caminho ali na frente.

Franklin Brasil

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Falei em tom de brincadeira @FranklinBrasil pois a discordância de ideias, em uma discussão salutar, nunca será desrespeitosa.

Realmente, é uma discussão muito mais profunda do que a que vivenciamos hoje nos contratos públicos, e entendo também a posição dos fiscais, pois é grande a responsabilidade atribuída a servidores, que muitas ou na maioria das vezes sequer receberam qualquer tipo de capacitação para tal. Falo isto com pleno conhecimento da causa, pois vivenciei isto na pele, assumi o setor de contratação de minha unidade, em 2017, sem sequer absolutamente nada do assunto, e perdi várias noites de sono para aprender, ao menos um pouco, sobre o assunto.

Por isso este canal é de suma importância. Conseguimos estreitar laços entre o servidores, atenuar distâncias tão longínquas, de extensão e de conhecimento, com a troca de ideias, compartilhando dúvidas e experiências estamos facilitando a vida de todos nós, e principalmente criando soluções para os problemas vivenciados todos os dias em nossos órgãos públicos, que se repetem em endereços diferentes.

Penso inclusive que este assunto deveria estar no foco da SEGES e ser inserido na Instrução Normativa que substituirá a IN 5/2017, se o foco hoje é o resultado, porque focar-se no controle administrativo da contratada, afinal uma falta (glosa), teoricamente, afetará o resultado (IFR), e será que com isso não estamos descontando, a mesma coisa, 2 vezes da empresa. Hoje entendo que não, mas é uma reflexão que poderia ser discutida antes da atualização na norma afeta a nova lei de licitações. Instituir um modelo ao qual devamos seguir tornaria as coisas mais fáceis e transparentes, sem engessar é claro, pois há casos e casos, mas acredito que uma grande maioria das dúvidas seriam dirimidas se fossem criados parâmetros padronizados para a planilha de custos, conta vinculada, glosa, IMR, etc.

Enquanto isso vamos seguindo, lutando por dias melhores e esperando que haja mais clareza nestas arestas.

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Segue posicionamento da nossa PFE:

"PARECER n. 00022/2021/CONSUL./AL/PFE-DNIT/PGF/AGU
NUP: 50620.000248/2021-84
INTERESSADOS: SRE/DNIT/AL
ASSUNTOS: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
EMENTA: ADMINISTRATIVO. Contrato n.º 969/2018. Contratação de Serviços Continuados de Apoio Administrativo, em caráter subsidiário, e de Atividade Meio, nas Categorias de Técnico (a) em Secretariado, Motorista e Copeira para atender às necessidades da Sede da SR/DNIT/AL e suas Unidades Locais. Indagação acerca da Metodologia de Cálculo a ser Utilizada nas Glosas devidas por falta de Colaborador. Entendimento dissonante entre empresa contratada e a SRE/DNIT/AL. Questionamentos. Análise. Fundamentação. Opinativo.

  1. O presente processo fora recebido nesta PFE/DNIT/AL, após distribuição realizada através do “Protocolo Unificado”, utilizando-se “parâmetros objetivos, transparentes e impessoais, observando-se a divisão equitativa da carga de trabalho entre os Procuradores Federais”; nos termos prescritos na novel Instrução Normativa n.º 2/2021/DG/PFE/DNITSEDE, de 24/2/2021, com vigência a partir de 1.º/4/2021.
  2. Seguindo-se às orientações emanadas do referido normativo, ao receber o presente processo, via SEI, o apoio desta PFE/DNIT/AL o “transportou” para o SAPIENS, abrindo-se tarefa a esta procuradora, para a manifestação jurídica competente.
  3. Os presentes autos são procedentes da SRE/DNIT/AL, e desembocaram para análise da PFE-DNIT, em submissão ao teor do despacho do Sr. Fiscal do Contrato n.º 969/2018, constante do documento SEI 8026737.
  4. Inclusive, faço registrar, que este processo deve constar (se ainda não consta) como “processo relacionado” do processo-base – PA n.º 50620.000013/2018-97, posto que este originou o procedimento licitatório e o contrato correlato.
  5. Pois bem. Iniciam os autos, com despacho da fiscalização do contrato – SEI 8026737, que suscita dúvida acerca da ”metodologia de cálculo a ser usada nas glosas devidas por falta de colaborador em contratos de terceirização de mão de obra, quando o Termo de Referência se encontrar silente nessa questão” (negrito do original).
  6. A fiscalização ressalta alguns pontos, antes de realizar as indagações finais, a saber:
    a. O “Termo de Referência” silenciou sobre o assunto;
    b. Referência ao art. 3.º, da IN/MPDG n.º 05/2017, que prevê: O objeto da licitação será definido como prestação de serviços, sendo vedada a caracterização exclusiva do objeto como fornecimento de mão de obra;
    c. Menção de que prevalece entre os doutrinadores, o entendimento de que, como a administração “contrata serviços”, as glosas também devem ter o mesmo tratamento; e assim sendo, o que deve ser considerado, na Planilha de Custos
    e Formação de Preços, é o “custo total do posto de serviço”; ou seja, deve ser verificado “quantos dias úteis” incidiu a ocorrência objeto da glosa e dividir o custo do posto de serviço pela quantidade de “dias úteis”, para identificar o “custo da diária da prestação de serviço”;
    d. Afirmação de que no Curso de Fiscalização e Gestão Contratual, ofertado pela autarquia, confluía o entendimento de que na “glosa por falta de colaboradores deve considerar em seus cálculos o número de dias úteis do mês” (negrito e sublinhado são do original);
    e. Informação de que a fiscalização, durante toda a vigência do Contrato n.º 969/2018, realizou a glosa por falta de colaboradores, seguindo o entendimento referido nas alíneas acima;
    f. “Parecer Jurídico”, constante do SEI 8028958, apresentado pela empresa contratada, onde contesta a “metodologia de cálculo”, sob o argumento de que, como não havia previsão expressa no “Termo de Referência”, no tocante à metodologia a ser praticada, o DNIT deveria realizara glosas sustentado em “dias corridos”. A seu favor, carreou o
    PARECER SEORI/AUDIN-MPU N.º 3.098/2014 (SEI 8028983).
  7. Desta feita, após tais considerações, o Sr. Fiscal Administrativo fez as seguintes indagações: a) se o PARECER SEORI/AUDIN-MPU N.º 3.098/2014, juntado pela contratada, tem efeito vinculante à administração; e, b) em caso de não haver a vinculação, qual a metodologia de cálculo que deve ser utilizada, haja vista o silêncio no Termo de Referência.
  8. Isto, posto, por sugestão da fiscalização, e, também porque a Coordenação de Administração e Finanças/DNIT/AL se coadunou com as dúvidas suscitadas pela fiscalização (SEI 8035522), os autos foram encaminhados ao Sr. Superintendente
    Regional/DNIT/AL (SEI 8037053), solicitando-se submissão à PFE/DNIT, que a mim coube a sua apreciação, conforme escrito inicialmente.
  9. Pois bem. Em resposta ao primeiro questionamento apresentado pela fiscalização, tem-se de forma bem objetiva, uma resposta negativa, já que o Parecer ali citado fora exarado pela Auditoria do Ministério Público da União, órgão de controle interno daquele órgão, não tendo o condão de vincular a administração pública, cingindo-se seus efeitos à estrutura administrativa à qual se destina.
  10. Quanto ao segundo questionamento, os fatos postos noticiam que no âmbito do contrato de prestação de serviços, verificou-se a ausência desta prestação em determinados dias, o que reclama, evidentemente, que se dê a devida glosa, de forma a se restituir à administração, o valor que desembolsou por um serviço que não lhe fora efetivamente prestado (ainda que parcialmente).
  11. E a consulta remetida a esta Procuradoria tem por objeto a dúvida acerca de qual divisor deve ser utilizado para se chegar ao valor a ser glosado, se 30 (número de dias a compor um mês, conforme definição legal), ou o número de dias úteis daquele
    determinado mês em que se deu a falta da prestação do serviço.
  12. Descortina-se daí, que chegar-se ao valor a ser glosado, exige-se que seja identificado o valor diário, considerada a unidade de medida escolhida para quantificação do serviço, de forma a se encontrar o valor de custo, que será, por evidente, aquele a
    ser restituído, posto que qualquer outra fórmula será prejudicial para uma das partes.
  13. Neste sentido, resta evidente que a administração paga à empresa contratada pelos dias em que o serviço lhe é efetivamente prestado, o que exclui os dias não úteis, ou seja, não se deve tomar por divisor o mês civil (30 dias), mas sim a quantidade de dias em que o serviço é executado, apresentando-se como acertada a conduta adotada pelo fiscal do contrato, que
    “realizou as glosas, durante a vigência deste contrato, por falta de colaboradores, considerando o defendido pela doutrina e observando, para fins de cálculo, o número de dias úteis do mês.”, conforme narrou em seu despacho (SEI 8026737).
  14. É certo que existem opiniões contrárias, como aquela posta no Parecer referido pela empresa em sua defesa, mas cujas conclusões ouso discordar, eis que a utilidade do dia, e não a totalidade constitutiva de um mês, define o exato valor diário do serviço prestado.
  15. Pelo exposto, opino no sentido de que se apresenta correta a metodologia utilizada pelo fiscal do contrato para quantificar o montante a ser glosado.
  16. Por fim, à guisa de sugestão, destaco que deve ser incluída tal previsão nos próximos processos licitatórios, de modo a evitar o surgimento de dúvidas desta natureza.
  17. Ademais, deixo de submeter os presentes autos à aprovação da Procuradoria-Geral/DNIT, posto que o objeto aqui tratado não consta nas hipóteses previstas no art.44, da novel Instrução Normativa n.º 2/2021/DG/PFE/DNIT SEDE, de 24/2/2021,
    com vigência a partir de 1.º/4/2021.
  18. Encaminhe-se à SRE/DNIT/AL.
    Maceió, 26 de junho de 2021.
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Obrigado por compartilhar. Você adota o número de dia úteis exato de cada mês ou a média de dias úteis constante da planilha?

Hélio Souza

Bom dia,

No número exato de dias úteis de cada mês.

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Questão interessante, queria contribuir com meus dois palitos sobre o ponto de vista de uma questão tão controversa, até porque não há direcionamento pacificado quanto a isto, o que é curioso, porque causa uma certa impressão de que não se fiscaliza ou se adota regras padrões (como no caso dos 30 dias, resultando em 1/30), sem questionar, criticar ou analisar uma possível melhoria na forma de remuneração.

Falar em dias úteis me parece ser o extremo oposto, da cautela exagerada, que o é além do limite na medida em que abre um precedente para o questionamento da contratada.
Imagine o que o @rodrigo.araujo mencionou, e é desta mesma linha. Pensemos dois serviços que foram contratados sob o mesmo preço pelo mesmo órgão. Num ocorre uma falta em julho (31 dias, sem feriados), noutra ocorre num fevereiro com carnaval. Ou pior, acredito que seja matematicamente possível, num janeiro em que dia primeiro é final de semana.
Aí, pela mesma prestação de serviço, entre duas partes distintas, dois valores diferentes?

Infelizmente, o que me parece mais razoável, se a complexidade permitir, é apurar o montante do contrato, em que as horas são estimadas ao longo de 12, 24, 30 ou 60 meses, conforme o instrumento contratual. Há uma grande complexidade inicial, mas depois estas questões ficam mais claras, na medida em que é preciso o quanto deixa de ser feito e o impacto pecuniário à contratada.

Aí o problema é que é uma forma muito complexa. Salvo engano, apenas o STF (se houver outros, mencionem, por gentileza), que já possui tamanho grau de maturidade nas suas contratações que consegue estimar todos os seus contratos com base em horas totais.
Mas me parece, certamente, o caminho que deve ser trilhado e vislumbrado, salvo numa orientação divergente desta por parte dos agentes cabíveis.

Perfeito - a meu ver - o entendimento.

Utilizo há um tempo esse tipo de desconto nos meus IMRs/TRs (por dia útil), desde que me fiz a seguinte pergunta:

**Se um colaborador falta o mês inteiro, seria justo a CONTRATADA receber parte do pagamento uma vez que não prestou serviço algum e ainda realizará o desconto no salário do colaborador?

Logo, partimos do calculo que se ocorrerem faltas em todos os dias úteis (sem justificativa), o resultado do pagamento seria zerado.

Claro que cabe ao fiscal sempre fazer esses descontos, mas aqui já conseguimos automatizar e recebemos todos os dados prontos da Contratada (disposto no TR).