Estimativa de custo no Estudo Preliminar IN01/2019 - Dúvida e troca de experiências

Bom dia a todos.

Minha dúvida está no final deste texto longo, pelo qual peço desculpas desde já.

Referências;

  1. IN01/2019
  2. Fluxos operacionais da IN01/2019
  3. Modelo de Estudo Técnico Preliminar aderente à IN01/2019
  4. Exemplo de Estudo Técnico Preliminar aderente à IN01/2019

Premissas para a elaboração de ETP:

  1. Os requisitos detalhados só são definidos após a conclusão do ETP, e são descritos no Termo de Referência;
  2. A estimativa de custos que deve ser informada no ETP não é tão precisa quanto o levantamento de preços realizado durante a elaboração do TR, uma vez que os requisitos detalhados ainda não foram definidos. É uma estimativa, portanto, com alguma margem de erro.

Dúvida/consideração:

Entendo que o levantamento de mercado feito para a definição de estimativa de custo no ETP é revestido de um caráter mais informal do que o proposto no Termo de Referência, que tem que estar aderente à IN 73/2021; (ver fluxo do Termo de Referência, acima). Neste caso, baseado nos requisitos mais gerais definidos no ETP, poderia eleger um produto (no caso de compra de equipamentos, que é o que me interessa no momento) como produto de referência, e pesquisar por ele em licitações pregressas, tirando uma média. Está correto meu entendimento e prática?

Pelo exemplo que cito no início, de um processo de compras de grande porte feito pelo Ministério da Economia neste ano, a mim me pareceu de excelente qualidade o ETP produzido, e que parece corroborar minhas premissas e práticas.

@gustavo17 de uma olhada no tópico abaixo e veja se consegue esclarecer suas dúvidas.

1 Like

Gustavo,

No ETP, espera-se uma pesquisa de preços preliminar, que ajude a decidir qual solução é mais vantajosa e se a contratação é viável. O preço preliminar pode vir a ser refinado depois, no TR.

Na verdade, desde o DFD/DOD (ou antes mesmo, no PAC), já deve existir estimativa preliminar, com uma expectativa geral de gasto em relação à solução preliminar que se espera contratar. Essas estimativas, feitas pelo requisitante ou demandante, levam em conta um preço referencial preparatório. Para isso, existem fontes diversas: tabelas de fabricantes, preços fixados pelo governo, pesquisa na Internet, em sites especializados, banco de preços, comércio eletrônico reconhecido, valores históricos, e cotações com fornecedores.

Essa pesquisa preliminar servirá de base para o ETP, que poderá trazer outras soluções para análise e, igualmente, exigirá estimativas preliminares de gasto para cada alternativa avaliada.

Lembrando que essas estimativas devem levar em conta, além do fator “preço” da solução, os custos do ciclo de vida, conforme exige, agora, explicitamente, a Lei n. 14.133/21, além dos custos operacionais envolvidos. Um exemplo excelente desse nível de análise é o ETP da compra centralizada de computadores e notebooks pela Central de Compras, disponível em https://www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/noticias/2021/maio/arquivo/sei_19973-101124_2021_75-etp.pdf

Escolhida a solução no ETP, passa-se ao TR, no qual serão definidas detalhadamente as especificações, quantitativos e encargos, o que pode exigir refinamento da pesquisa preliminar, levando em conta, espera-se, a avaliação de riscos, com base, por exemplo, na metodologia da Curva ABC, para definir prioridades e nível de tratamento apropriado aos itens demandados. As fontes de preços referenciais podem ser as mesmas da etapa preliminar, mas, agora, espera-se que seja adotado o conceito de “cesta de preços aceitáveis”, procurando diversificar ao máximo as fontes de referência, empregando análise crítica e tratamento estatístico dos dados, com objetivo de desprezar valores distorcidos e definir um preço de referência com o rigor técnico proporcional ao risco da contratação.

O TCU, no “Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação – Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação”, aponta que contratações mais simples, tipo a compra de poucos pen drives, representa baixa complexidade, sendo suficiente uma estimativa preliminar para balizar a aquisição. Mas quando a coisa envolve grande escala, especificação complexa ou condições de fornecimento incomuns, tipo milhares de pen drives personalizados, para serem entregues em diversos locais, a pesquisa preliminar serve para avaliar a viabilidade da contratação, mas exige refinamento adequado na elaboração do termo de referência ou do projeto básico.

Espero ter contribuído.

3 Likes

Perfeito, obrigado @rodrigo.araujo, isso responde quase totalmente à minha dúvida:

@FranklinBrasil obrigado pelo extenso detalhamento.

Veja se o meu exemplo concreto, em andamento, estaria coerente.

Cito como exemplo o método de estimativa de custo no ETP que elaboro neste momento para compra de 50 notebooks e 1 servidor - e que normalmente causa resistências nas outras áreas pelas quais o processo tramita posteriormente.

Definidos os requisitos iniciais previstos no ETP (que, estritamente falando, ainda não conseguem apontar com precisão para o futuro objeto da compra, o que será feito mais tarde, no Termo de Referência), e baseado na minha experiência como integrante de TI, já consigo ter uma noção do tipo de notebook e servidor que provavelmente adquiriremos.

Vou ao site de alguns fabricantes, identifico modelos que se encaixem nos requisitos do ETP, e pesquiso preços de mercado, informalmente, e não necessariamente restrito a compras governamentais.

Arbitro, eventualmente, um fator redutor como economia de escala (numa compra de 50 notebooks, penso que o vendedor poderá aplicar um percentual de 15 a 20% de desconto, por volume).

E chego assim ao valor dos equipamentos.

Vocês acham aceitável este método?

EDIÇÃO:

Sim, também achei excelente, já conhecia e estou me orientando por ele, obrigado.

1 Like

Oi, Gustavo.

No ETP, seu método me parece aceitável. Bastaria fundamentar e justificar as opções e descrever a pesquisa realizada. Outra opção seria buscar no Painel de Preços compras recentes de produtos similares, o que poderia ajudar a capturar eventuais efeitos de mercado aplicáveis à solução pretendida. Para detalhamento sobre efeitos de mercado nas pesquisas, sugiro esse tópico do Nelca: https://gestgov.discourse.group/t/p-r-da-palestra-reflexoes-sobre-a-estimativa-de-precos-nas-contratacoes-publicas-4-ciclo-de-capacitacao-em-licitacoes-e-contratos-mjsp/10098/19

Para fundamentar a aplicação do “efeito barganha”, que se relaciona com a quantidade ou volume do objeto pretendido, sugiro os artigos

FARIA, E. R. de et al . (2010) Fatores determinantes na variação dos preços dos produtos contratados por pregão eletrônico. Revista de Administração Pública – RAP , No. 44(6),1405-1428.
LACERDA, Luiz Carlos Neiva. (2012) Uma análise da variabilidade dos preços adjudicados em pregões eletrônicos na Administração Pública Federal. Rio de Janeiro, RJ, Brasil: Programa de Pós-Graduação em Administração, Fundação Getúlio Vargas – FGV. Dissertação (Mestrado em Administração)

Ainda sobre o tema, o Banco Mundial publicou em 2017 o estudo “Um Ajuste Justo - Análise da Eficiência e Equidade do Gasto Público no Brasil”, no qual apontou que, nas compras de equipamentos de informática, " os preços apresentaram correlação sólida com o nível de competição e com as quantidades compradas".

2 Likes

Obrigado, desse tópico baixei, gratuitamente, “A atividade de planejamento e análise de mercado nas contratações governamentais”, de Luiz Claudio Chaves.

Lendo-o, fico com a impressão que o método que descrevi acima talvez esteja vago e sujeito a imprecisões.

Por esse texto, vejo que o valor estimado a que quero chegar é formalmente nomeado de Valor de Referência e que é ele que norteia a decisão final da administratação pela continuidade ou não da compra/contratação. E que, portanto, deve estar o mais próximo possível da realidade.

De acordo com essa visão, só posso concluir que há uma zona cinzenta, uma ambiguidade, entre o ETP e o TR, na medida em que, se quero obter valor o mais pŕoximo possível da realidade, preciso necessariamente ter as especificações detalhadas do objeto. Nesse sentido, o TR seria apenas a explicitação dos requisitos detalhados que, entretanto, já deveriam ter sido definidos, porque necessários, na elaboração do ETP, no momento da pesquisa de mercado.

Essa zona de transição entre ETP e TR, mesmo com este debate e as referências aqui citadas, ainda continua um pouco nebulosa para mim…

Não sei se fui claro (mas com certeza, escrevi muito :sweat_smile: )

1 Like

Gustavo, entendo sua angústia. É um terreno pantanoso mesmo. Eu defendo que a pesquisa no ETP não exige alto grau de precisão, mas, sim, premissas bem fundamentadas e explicações para tais premissas. A decisão sobre a escolha da solução ou sobre a sua viabilidade não depende de números exatos, mas de aproximações que apontam os caminhos e dão suporte à decisão. Pela Lei 14.133, o ETP deve conter “estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte”. Não está definido o grau de precisão dessa estimativa, mas, como qualquer controle da Administração Pública, deve ser proporcional ao risco, tendo em vista, para o Executivo Federal, os comandos do Art. 14 do Decreto-Lei n. 200/67, o Art. 14, III da IN conjunta MPOG/CGU n. 1/2016 e Art. 17, III do Decreto 9.203 e para o Judiciário, Art. 30, Paragrafo Unico da Resolução CNJ n. 347/2020.

É claro que não se espera um “chute”, na estimativa do ETP, mas, a depender do objeto, do risco envolvido e dos custos, refinar em demasiado a pesquisa pode se mostrar desproporcional.

Para defender esse ponto de vista, invoco a Lei 14133/21 e suas definições de ETP e TR.

Em ambos os documentos, a Lei de Licitações e Contratos exige estimativa de valor da contratação, com ligeiras diferenças:

ETP
Art. 6, § 1º
VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

TR
Art. 6, XXIII,
i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

Veja que a Lei exigiu, no TR, a descrição dos parâmetros para obtenção dos preços e exigiu que tal pesquisa seja separada e classificada. No ETP, não há essas exigências.

Ora, para mim, está claro que o legislador reservou maior rigor metodológico e, consequentemente, maior precisão, às estimativas do TR, exatamente porque são os valores usados no julgamento da licitação.

Especificamente sobre a compra de equipamentos de TIC, existe a IN SGD n. 01/2019, a qual trata detalhadamente do que espera na análise do ETP:

III - A análise comparativa de custos deverá considerar apenas as soluções técnica e funcionalmente viáveis, incluindo:
a) comparação de custos totais de propriedade (Total Cost Ownership - TCO) por meio da obtenção dos custos inerentes ao ciclo de vida dos bens e serviços de cada solução, a exemplo dos valores de aquisição dos ativos, insumos, garantia, manutenção; e
b) memória de cálculo que referencie os preços e os custos utilizados na análise, com vistas a permitir a verificação da origem dos dados;
IV - estimativa do custo total da contratação; e
V - declaração da viabilidade da contratação, contendo a justificativa da solução escolhida, que deverá abranger a identificação dos benefícios a serem alcançados em termos de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade.

Já o TR, pela norma específica de TIC, deve conter, “VIII - estimativas de preços da contratação, conforme art. 20” e o Art. 20, por sua vez, remete aos procedimentos de pesquisa de preços da Instrução Normativa SLTI/MP nº 5, de 27 de junho de 2014, e suas atualizações.

Veja que a IN SGD n. 01/2019 não exige que o ETP siga os procedimentos de pesquisa de preços da IN 05/2014 (atualmente IN 73/2020). Mas exige que estimativa do custo total da contratação, levando em conta o ciclo de vida e “memória de cálculo que referencie os preços e os custos utilizados na análise, com vistas a permitir a verificação da origem dos dados”.

Creio estar suficientemente demonstrado que existe, legalmente, diferença metodológica, objetivo e grau de precisão entre as estimativas do ETP e do TR.

Espero ter contribuído.

4 Likes

Bom saber que não estou sozinho!

Agradeço a todos pelas respostas, referências e ponderações!

Já foi de grande ajuda.