Pergunto o seguinte se o edital é a lei do certame licitatório e a empresa aceitou estas condições, porque seria ilegal o pagamento apenas pelo realmente utilizado pela administração.
Estou na linha do Ronaldo, visto que provavelmente a estimativa não deve ter sido aleatoriamente definida e sim baseado em alguma relação
de consumo x período do próprio orgao.
Em um contrato de manutenção de frota por exemplo, por mais que seja estimada a demanda, ela dependerá do que acontecer no futuro, se a rotina será a mesma, se haverá atualização da frota, etc.
Fazer contrato diferente disto é pagar por serviço não prestado. Mas é claro, que este contrato estimado é usado em casos específicos.