Serviço continuado por sistema de registro de preços

Serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra (terceirização), pode ser licitado por sistema de registro de preços quando não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado ou para atender a mais de um órgão?

O art. 3º do Decreto nº 7.892/2013 prevê que (grifei):

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:

(…)

III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou

IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

Nesse sentido, os serviços podem, sim, ser licitados por meio de Sistema de Registro de Preços.

Vale lembrar, em âmbito federal a Instrução Normativa Seges/MPDG nº 05/2017 exige que o Termo de Referência seja minutado com base no modelo divulgado pela AGU:

Art. 29. Devem ser utilizados os modelos de minutas padronizados de Termos de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral União, observadas as diretrizes dispostas no Anexo V, bem como os Cadernos de Logística expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no que couber.

Para o caso específico de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, os modelos da AGU podem ser obtidos neste link.

Nos modelos, as disposições relativas ao Sistema de Registro de Preços estão destacadas na cor azul.

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Realmente,

O entendimento consignado na jurisprudência do TCU, Acórdão nº. 1737/2012-Plenário, ​é de que:

É lícita a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços contínuos, desde que configurada uma das hipóteses delineadas nos incisos I a IV do art. 2º do Decreto 3.931/2001

Se o contrato fosse firmado dentro do período de validade da ata, poderiam ser prorrogados por até 60 meses, ou até 72 meses, em casos excepcionais.

Até 2014, existia uma cartilha da Controladoria Geral da União com entendimento de não ser possível a utilização do registro de preços para serviços de natureza continuada:

17. Pode haver contratação de serviços do tipo continuado por meio de SRP?

Não, tendo em vista que as contratações de serviços continuados envolvem a necessidade de planejamento e elaboração prévia obrigatória de projeto básico/termo de referência para a contratação daqueles serviços. Assim, considerando que se os serviços continuados já são certos e determinados, não poderia a sistemática do SRP ser utilizada para a contratação.

Nesse sentido, encontra-se esculpido no inciso IV, art. 3º, do Decreto nº 7.892/2013. Segue in verbis o inciso IV, art. 3º do Decreto nº 7.892/2013:

Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses:
[…]
IV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.

As hipóteses previstas pelo inciso IV se relacionam com o atendimento da imprevisibilidade do quantitativo ou do momento da contratação, condições estas não inerentes aos serviços do tipo continuado previstos no inciso II, art. 57, da Lei nº 8.666/1993, pois estes se tratam de serviços que não podem sofrer interrupções, e dessa forma não devem ser fundamentos para a contratação de serviços terceirizados.

Ademais, considerando essa necessidade de planejamento para a contratação, como determinado pela IN SLTI nº 02/2008, fica comprometida a possibilidade de participação de “caronas” na respectiva ARP, pois aquela cotação muito provavelmente não abordará o atendimento, de modo a atender aos princípios da eficiência e da economicidade, da necessidade específica de cada órgão não participante. Portanto, nos casos de contratação de serviços continuados, deve-se lançar mão da modalidade pregão em sua forma ordinária, sem registro de preços, caso os bens a serem fornecidos sejam do tipo “comum”.

Como curiosidade, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo sumulou o entendimento de que não é possível usar SRP para serviços continuados:

Súmula 31 - Em procedimento licitatório, é vedada a utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços de natureza continuada.

É também o posicionamento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais:

DENÚNCIA. PREFEITURA MUNICIPAL. PREGÃO PRESENCIAL. SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS. CONTRATAÇÃO DE EMPRESA ESPECIALIZADA NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE LIMPEZA URBANA. INCOMPATIBILIDADE DO PREGÃO COM O OBJETO LICITADO. AFASTADA. SERVIÇO COMUM DE ENGENHARIA. INCOMPATIBILIDADE DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS PARA SERVIÇO DE NATUREZA CONTINUADA. PROCEDÊNCIA PARCIAL. DETERMINAÇÕES. ARQUIVAMENTO. 1. O uso da modalidade pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na legislação de regência. 2. A prestação de serviços de limpeza urbana é de natureza contínua, com demanda certa e previsível e, portanto, incompatível com o sistema de registro de preços. NOTAS TAQUIGRÁFICAS 36ª Sessão Ordinária da Primeira Câmara- 27/11/2018 CONSELHEIRO SUBSTITUTO HAMILTON COELHO (TCE-MG - DEN: 1047677, Relator: CONS. SUBST. HAMILTON COELHO, Data de Julgamento: 18/12/2018, Data de Publicação: 25/04/2019)

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Diego, a CGU, salvo engano, não adota mais esse entendimento. Inclusive essa cartilha havia sido tirada do site. Confere, @ronaldocorrea ?

Hélio Souza

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O Sistema de Registro de Preços deveria ser a regra, conforme intenção do legislador, quando originariamente estabeleceu que se utilizasse o Registro de Preços “sempre que possível”. O sempre que possível juridicamente é regra, para não utilizar-se do Registro de Preços, seria necessária motivação e fundamentação expressa nos autos. Entretanto, após constatações de variados erros e de variados problemas envolvendo caronas, o Registro de Preços foi quase “demonizado” e provoca arrepios em muita gente, especialmente atrai a atenção de Órgãos de Controle Interno e Externo. Para a Administração o Sistema de Registro de Preços é vantajoso, representa economia processual quando mais de um ente ou entidade se unem para licitar o mesmo objeto, também é economicamente vantajoso para o Interesse Público, uma vez que permite flexibilidade de quantitativo maior que o decréscimo de até 25%, enquanto no outro lado para o particular, representa perspectiva de ganho de escala pelo aumento da negociação. No caso de serviços continuados as vezes ocorre o descompasso com a legislação, especialmente em contratações envolvendo dedicação exclusiva de mão-de-obra o que não deixa natural e tranquila a adoção do Sistema de Registro de Preços. Tome por exemplo a contratação de serviço de copeiragem e garçonaria, que para a Administração pode ser interessante em determinado órgão ou entidade chamar 10 copeiras e 2 garçons na segunda, na terça-feira e na sexta-feira, chamando 25 copeiras e 30 garçons na quarta e na quinta-feira, inclusive nas quartas e quintas-feiras a demanda seria por 14 horas de atendimento no órgão ou entidade. Para a Administração, seria o ideal, representaria economia incrível, mas para o particular, seria péssimo, ele precisaria manter o número máximo de empregados, mas receberia pagamento apenas proporcional ao serviço demandado e na conveniência exclusiva da Administração. Em tese, não é proibido, a legislação permite e incentiva a adoção do Sistema de Registro de Preços, com certos limites já estabelecidos na Legislação e na Jurisprudência do Tribunal de Contas da União, mas a adoção precisa ser avaliada nas lentes da oportunidade e da conveniência caso a caso, lembrando que a equação Poder Público - Fornecedor / Prestador de Serviço deve ser equilibrada, justa, razoável e proporcional. A Ata de Registro de Preços vale 12 meses, o contrato decorrente possui as regras de prorrogação até 60 meses, são temas diferentes. Licitar via Registro de Preços informando que se vai comprar no mínimo 10, no máximo 1.000 canetas atende a obrigação de planejamento. A carona é complicada pelo fato de que os órgãos e entidades possuem estruturas e dinâmicas bem diferentes. Por exemplo, alguns órgãos precisam apenas de copeiras, para o mesmo serviço, de segunda a sexta-feira, outros órgãos possuem reuniões, eventos concentrados, que demandam garçons, se tornando difícil alguém enquadrar no mesmo processo órgãos diferentes, mas há possibilidade, entretanto, quando se fala de objetos com maior especificidade, tal qual serviços de desenvolvimento de software, a variedade de justificativa de contratação para cada categoria envolvida (gerente de projeto, analista de banco de dados, engenheiro de sistemas, arquiteto de solução, engenheiro de qualidade, engenheiro de testes, etc…) varia de modo quase absoluto de uma organização para outra, tornando adaptações em carona bastante difíceis de se defender, embora possível com tranquilidades para organizações que tenham participado do processo. Por fim, só uma historinha de ficção para reflexão: Uma Universidade, no campus mais isolado no interior do Estado, com 120 alunos, fez licitação presencial via Sistema de Registro de Preços para alugar 50 Veiculos do tipo Van, 100 veículos do tipo utilitário/caminhonete, 50 veículos do tipo Microônibus, 400 veículos do tipo Sedan Médio. Alegou que “planejou” tais quantitativos para ganhar escala e reduzir preços, mas que em verdade precisava apenas de 1 veículo de cada tipo e que embora não tivesse órgãos ou entidades participantes do processo, avalia que o resultado foi um sucesso, pois o preço foi reduzido e a Ata recebeu carona no quantitativo máximo previsto na Legislação e Jurisprudência, só não “ajudou” mais órgãos ou entidades por que há limite para aceitação de Caronas…

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Ao que me consta sim, @HelioSouza!

Tal cartilha não é mais disponibilizada no site da CGU e não representa a posição oficial da CGU hoje.

Considerando que o Diego mencionou aqui a súmula 21 do Tribunal de SP que é de 2016, portanto não “antiga”, e foi baseada em acórdãos do TCE paulista (além do entendimento similar do TCE mineiro), creio que não importa o que a AGU, CGU ou TCU “acham”. E no texto sumulado não há discricionariedade, logo o SRP não pode ser usado para nenhum tipo de serviço continuado. O que o TCU acha serve diretamente no máximo para defesa em processo administrativo pela CGU, já entendimento judicial serve para tudo, inclusive denúncia criminal.
Mas aí arrisca quem quiser… )