Quantidade de insumos estimada muito inferior ao realizado (entregue)

Senhores,

Estou numa situação complexa.

O órgão licitou contrato de limpeza e conservação com fornecimentos de materiais de limpeza e higiene.

Na cotação estimativa, não foi previsto o fornecimento de dispensers de papel toalha, apenas sabonete líquido. Mas foi previsto o fornecimento de soprador automático para secar as mãos.
Na estimativa que o órgão fez foi previsto o fornecimento de 1 fardo de papel toalha e um fardo de papel higiênico por local.

No entanto o fornecimento mensal ultrapassa 20 fardos de papel toalha e 20 fardos de papel higiênico por local.

O fiscal do contrato responde para a empresa que como o edital informou que a quantidade é estimativa, a empresa não tem direito ao reequilíbrio.
No entanto, vejo que a empresa fez seu preço com base no informado pelo órgão sobre as quantidades de insumos.

Agora, no reflexo da pandemia, o órgão solicitou a empresa a entrega de dispenser de papel toalha (não previsto na planilha orçamentária), e uma quantidade ainda maior de papel toalha, sabonete líquido e álcool em gel.

Novamente a empresa solicitou reequilíbrio sendo negado pelo órgão.

Nesta resposta, o órgão ameaçou penalizar com impedimento de licitar, aplicar multa e rescindir o contrato. Sendo assim, a empresa com “a faca no pescoço” forneceu os insumos.

Pergunto: E agora, está correto orçar 1 e exigir o fornecimento de 20?
Quais medidas seriam a correta para que o equilíbrio se mantenha. Ou o órgão está correto em informar que quantidade estimada não se discute no futuro, independentemente do que foi orçado ou realizado.

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Willian,

Posso estar enganado, mas parece que houve uma estimativa inadequada das quantidades de materiais necessários para executar os serviços. Nesse caso, menor que a necessidade do órgão o que causou a falta dos produtos. Normalmente essa situação levaria a celebração de um aditivo contratual.

No seu caso, a administração não forneceu informações suficiente para dimensionar a proposta de forma adequada. Como houve alteração nos quantitativos, um caminho poderia ser a celebração de um aditivo com base na reapresentação da planilha de custos e formação de preços adequada às necessidades da contratação.

Bom dia Diego,

Sim, houve uma estimativa inadequada.

Mas a procuradoria da autarquia se baseou no fato de que o edital informa que a quantidade é estimada e que o licitante deve arcar com ônus de quantidade superior que for fornecida.

Existe alguma doutrina ou jurisprudência sobre este tema? Quando a estimativa posta em edital é muito inferior ao necessário?

Há mais de um ente entendimento sobre isso. Depende do caso concreto, especialmente se houve visita prévia ou declaração de conhecimento das condições. Isso vale para a questão da estimativa x condições ordinárias.

O que foi relatado sobre a pandemia aponta para condições extraordinárias. Neste caso, pode ser demonstrado o impacto dos custos novos e se comprovado o desequilíbrio, pleiteada a revisão. Nesses tempos críticos há muita incerteza de todos os lados. A principal sugestão é a transparência, política de “livros abertos” de contabilidade demonstrativa das condições reais durante a execução contratual. E o bom senso.

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Franklin,

O problema é que é impossível numa vistoria se identificar o quanto de papel higiênico e papel toalha se gasta no mês. A vistoria teria que ser de 30 dias, teríamos que ter alguém vistoriando o local durante todo o período.

O edital fez previsão de vistoria, facultativa. Quando se pede vistoria facultativa, ninguém faz. Essa é a realidade.

As vezes o bom senso não serve. Por isso pedi ajuda em jurisprudência e doutrina para tentar convencer.
A resposta do órgão sempre foi:

  1. A quantidade é estimada;
  2. Tinha vistoria facultativa;
  3. O órgão pode pedir outros materiais que não previstos;
  4. A responsabilidade é da empresa.

Complicada a coisa.

Eu entendo que pela razoabilidade, se há uma estimativa muito inferior (o gasto chega a ser de 600%) a responsabilidade não pode ser aplicada a empresa que usou o edital de base. Mas aonde acho essa fundamentação?

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Willian, compreendo seu ponto de vista. Acredito que essa é uma das razões pelas quais a norma determina que o TR seja elaborado com o máximo de informações que auxiliem o interessado a formular proposta.

Veja esses itens da IN 05/17, por exemplo:

Art 24. (ETP)
P. 1, IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte

Anexo III (ETP)
3.4. Estimativas das quantidades:
a) Definir e documentar o método para a estimativa das quantidades a serem contratadas;
b) Utilizar informações das contratações anteriores, se for o caso;
c) Incluir nos autos as memórias de cálculo e os documentos que lhe dão suporte;

Antigamente, a IN 02/2008 definia, no art. 15, o que o Termo de Referência deveria conter. No item XV, constava:

Condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tais como:
a) quantitativo de usuários;
b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados os serviços;
c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional, privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras;
d) disposições normativas internas; e
e) instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos, arquitetura, decoração, dentre outras.

Hoje, não há mais essa definição na IN 05/2017, mas existe a obrigação, no art. 29:

Art. 29. Devem ser utilizados os modelos de minutas padronizados de Termos de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral União, observadas as diretrizes dispostas no Anexo V, bem como os Cadernos de Logística expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no que couber.

Portanto, deve ser observado o Caderno de Logística específico quando se elaborar TR de Limpeza.

E no Caderno Técnico de Limpeza, consta:

6.3.3 INSUMOS DIVERSOS
6.3.3.1 Aspectos gerais
Nas licitações para a prestação de serviços de limpeza com fornecimento de material,
o órgão deverá elencar e quantificar os materiais necessários para a execução dos serviços
observando o disposto no § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/93.

Também consta, no MODELO DE TERMO DE REFERÊNCIA do Caderno de Limpeza:

  1. INFORMAÇÕES RELEVANTES PARA O DIMENSIONAMENTO DA PROPOSTA
    4.1 A demanda do órgão tem como base as seguintes características:
    Nota explicativa: O órgão deverá listar as condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de
    pessoal e insumos necessários para a perfeita execução dos serviços, com base nos elementos constantes
    do inciso XV do artigo 15 da Instrução Normativa SLTI/MPOG n° 2, de 2008.
    Vale lembrar que, sem o conhecimento preciso das particularidades e das necessidades do órgão, a licitante
    terá dificuldade para dimensionar perfeitamente sua proposta, o que poderá acarretar sérios problemas
    futuros na execução contratual.

Portanto, embora a IN 02/2008 tenha sido revogada, suas diretrizes ainda valem, no caso da limpeza, em relação à obrigação de listar condições que possam ajudar o licitante a formular sua proposta.

Um desses elementos é o quantitativo de usuários e o horário de funcionamento. Esses são dados fundamentais para formulação de uma proposta de limpeza.

Fico imaginando como é que o licitante pode elaborar sua proposta com segurança sem conhecer esses números.

Caso esse tipo de condição não esteja disponível no TR, caberia claramente ao licitante diligente a busca por correção dessa falha, impugnando o edital ou pedindo esclarecimento.

Esse cuidado se torna ainda mais relevante ao se observar o comando da IN 05/2017:

Art. 63. A contratada deverá arcar com o ônus decorrente de eventual equívoco no dimensionamento dos quantitativos de sua proposta,devendo complementá-los caso o previsto inicialmente em sua proposta não seja satisfatório para o atendimento ao objeto da licitação,exceto quando ocorrer algum dos eventos arrolados nos incisos do § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.

Formulada a proposta, portanto, a contratada só terá direito a reequilíbrio se demonstrar algum dos eventos previstos no § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666:

I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.

Uma alternativa seria, em tese, se ficar demonstrado que a contratada foi induzida a erro pelo projeto deficiente do contratante. Mas isso precisaria ficar muito bem fundamentado.

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Franklin, primeiramente sei que estou sendo insistente, mas esse meio é um dos meus preferidos para aprendizagem. Então fico muito grato por cada resposta sua e de todos que aqui contribuem.

Fundamentar a indução ao erro é complexa, uma vez que a administração vai se pautar no risco da empresa, na vistoria que a empresa poderia realizar, entre outros.

No caso em citação o dimensionamento foi realizado pelo órgão, a empresa poderia fazer e discutir o quantitativo, mas não tinha condições de fazê-lo.

Existe alguma decisão do TCU, judiciário ou parecer sobre o tema?

Seria necessário entrar judicialmente, mas esse processo é muito desgastante tanto para a empresa quanto para a administração.

Willian, me parece saudável debater os diversos pontos de vista no mundo das contratações.

Qual a razão para a empresa interessada na licitação, como você afirmou, não ter condições de discutir o quantitativo dimensionado pelo órgão?

Quantidade de locais para visitação (mais de 100), tempo para medir quantidade de papel higiênico gasto no mês, pois a população que acessa o recinto flutua muito.

Visitar não é problema, agora levantar a quantidade de papel higiênico, papel toalha, sabonete líquido e álcool em gel fica inviável numa visita de 1h medir a quantidade utilizada no mês.

Compreendo. Mas perguntar ao contratante qual a população fixa e flutuante não seria uma opção? Especialmente considerando que a norma exige que essa informação seja parte dos artefatos de contratação.

Poderia, se não tivesse a informação da quantidade de insumos no edital, a pergunta serviria de base para o orçamento.

No entanto, a quantidade de materiais de limpeza e materiais de higiene já foram definidos como estimado no edital.