Willian, compreendo seu ponto de vista. Acredito que essa é uma das razões pelas quais a norma determina que o TR seja elaborado com o máximo de informações que auxiliem o interessado a formular proposta.
Veja esses itens da IN 05/17, por exemplo:
Art 24. (ETP)
P. 1, IV - estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte
Anexo III (ETP)
3.4. Estimativas das quantidades:
a) Definir e documentar o método para a estimativa das quantidades a serem contratadas;
b) Utilizar informações das contratações anteriores, se for o caso;
c) Incluir nos autos as memórias de cálculo e os documentos que lhe dão suporte;
Antigamente, a IN 02/2008 definia, no art. 15, o que o Termo de Referência deveria conter. No item XV, constava:
Condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de pessoal e insumos necessários à execução contratual, tais como:
a) quantitativo de usuários;
b) horário de funcionamento do órgão e horário em que deverão ser prestados os serviços;
c) restrições de área, identificando questões de segurança institucional, privacidade, segurança, medicina do trabalho, dentre outras;
d) disposições normativas internas; e
e) instalações, especificando-se a disposição de mobiliário e equipamentos, arquitetura, decoração, dentre outras.
Hoje, não há mais essa definição na IN 05/2017, mas existe a obrigação, no art. 29:
Art. 29. Devem ser utilizados os modelos de minutas padronizados de Termos de Referência e Projetos Básicos da Advocacia-Geral União, observadas as diretrizes dispostas no Anexo V, bem como os Cadernos de Logística expedidos pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no que couber.
Portanto, deve ser observado o Caderno de Logística específico quando se elaborar TR de Limpeza.
E no Caderno Técnico de Limpeza, consta:
6.3.3 INSUMOS DIVERSOS
6.3.3.1 Aspectos gerais
Nas licitações para a prestação de serviços de limpeza com fornecimento de material,
o órgão deverá elencar e quantificar os materiais necessários para a execução dos serviços
observando o disposto no § 4º do art. 7º da Lei nº 8.666/93.
Também consta, no MODELO DE TERMO DE REFERÊNCIA do Caderno de Limpeza:
- INFORMAÇÕES RELEVANTES PARA O DIMENSIONAMENTO DA PROPOSTA
4.1 A demanda do órgão tem como base as seguintes características:
Nota explicativa: O órgão deverá listar as condições que possam ajudar na identificação do quantitativo de
pessoal e insumos necessários para a perfeita execução dos serviços, com base nos elementos constantes
do inciso XV do artigo 15 da Instrução Normativa SLTI/MPOG n° 2, de 2008.
Vale lembrar que, sem o conhecimento preciso das particularidades e das necessidades do órgão, a licitante
terá dificuldade para dimensionar perfeitamente sua proposta, o que poderá acarretar sérios problemas
futuros na execução contratual.
Portanto, embora a IN 02/2008 tenha sido revogada, suas diretrizes ainda valem, no caso da limpeza, em relação à obrigação de listar condições que possam ajudar o licitante a formular sua proposta.
Um desses elementos é o quantitativo de usuários e o horário de funcionamento. Esses são dados fundamentais para formulação de uma proposta de limpeza.
Fico imaginando como é que o licitante pode elaborar sua proposta com segurança sem conhecer esses números.
Caso esse tipo de condição não esteja disponível no TR, caberia claramente ao licitante diligente a busca por correção dessa falha, impugnando o edital ou pedindo esclarecimento.
Esse cuidado se torna ainda mais relevante ao se observar o comando da IN 05/2017:
Art. 63. A contratada deverá arcar com o ônus decorrente de eventual equívoco no dimensionamento dos quantitativos de sua proposta,devendo complementá-los caso o previsto inicialmente em sua proposta não seja satisfatório para o atendimento ao objeto da licitação,exceto quando ocorrer algum dos eventos arrolados nos incisos do § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993.
Formulada a proposta, portanto, a contratada só terá direito a reequilíbrio se demonstrar algum dos eventos previstos no § 1º do art. 57 da Lei nº 8.666:
I - alteração do projeto ou especificações, pela Administração;
II - superveniência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que altere fundamentalmente as condições de execução do contrato;
III - interrupção da execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da Administração;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execução do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administração em documento contemporâneo à sua ocorrência;
VI - omissão ou atraso de providências a cargo da Administração, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execução do contrato, sem prejuízo das sanções legais aplicáveis aos responsáveis.
Uma alternativa seria, em tese, se ficar demonstrado que a contratada foi induzida a erro pelo projeto deficiente do contratante. Mas isso precisaria ficar muito bem fundamentado.