Qualificação Técnica: Atestados complementares juntados em sede recursal e o critério da preexistência fática Art 64

NELCA
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Gostaria de submeter à análise de vocês os aspectos jurídicos e técnicos de um caso real de qualificação técnica processado sob a égide da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). O objeto do certame é um Pregão Eletrônico para Registro de Preços visando a futura aquisição de dispositivos portáteis de médio porte (tablet). A condução do processo na minha analise gerou divergências entre a interpretação da área técnica e a orientação da Procuradoria-Geral do Estado (PGE), o que levanta um debate relevante sobre os limites da diligência saneadora.

O edital estabeleceu, no item 3.1 do Anexo II, que os atestados devem comprovar o fornecimento anterior de equipamentos eletrônicos portáteis com características semelhantes às do Termo de Referência, apresentando especificações técnicas compatíveis ou superiores em capacidade de processamento, memória, armazenamento, tecnologia de tela, conectividade sem fio incluindo Wi-Fi, Bluetooth e rede móvel 4G ou 5G, além de acessórios básicos como carregador e cabo de dados. Essas certidões podem ser emitidas por entidades públicas ou privadas e devem registrar que as entregas foram efetuadas de forma regular e conforme o contrato. Para o atendimento do porte da contratação, exige-se o volume mínimo de cinquenta unidades de equipamentos portáteis, sendo expressamente admitido o somatório de diferentes atestados, inclusive de fornecimentos executados de forma concomitante, para o alcance desse quantitativo mínimo.

Na fase de habilitação, a empresa que apresentou a proposta de menor preço foi inabilitada por decisão do pregoeiro e do setor de tecnologia da informação. O fundamento foi a insuficiência quantitativa e qualitativa do acervo original: quase a totalidade dos atestados demonstrava o fornecimento de desktops, servidores, workstations, nobreaks e infraestrutura de TI. Como o edital exigia especificamente dispositivos portáteis, a área técnica contabilizou apenas as unidades estritamente portáteis presentes nos atestados originais (02 notebooks e 03 leitores digitais Kindle), totalizando apenas 5 unidades válidas, o que descumpriu o mínimo editalício de 50 equipamentos.

Em sede de recurso administrativo, a licitante requereu a reforma da decisão com base nos princípios do formalismo moderado, da proporcionalidade e da busca pela proposta mais vantajosa (Art. 11, inciso I, da Lei nº 14.133/21). A empresa argumentou que o fornecimento e a logística de equipamentos eletrônicos e de infraestrutura de grande porte ostentam complexidade técnica e operacional equivalente ou superior ao objeto licitado, colacionando o Acórdão nº 1.231/2015-Plenário do TCU, que orienta a aceitação de atestados sob o critério de complexidade equivalente ou superior. Como argumento subsidiário principal, amparando-se no Art. 64, inciso I, da Lei nº 14.133/21, a recorrente apresentou atestados complementares de contratos de locação de notebooks firmados com outros órgãos públicos, totalizando mais 63 unidades de notebooks e invocando o direito à complementação de informações sobre uma capacidade técnica preexistente. (observação esses novos atestados datados com data posterior a abertura do certame)

Ao analisar o recurso, a área técnica justificou a não abertura de diligência na fase inicial alegando que a documentação original era manifestamente devedora e insuficiente. Segundo o entendimento do setor, a inclusão de novos atestados para atingimento do quantitativo mínimo no âmbito de diligência saneadora violaria a vedação contida no caput do Art. 64 da Nova Lei de Licitações, configurando tentativa de suprir tardiamente um requisito de habilitação não demonstrado no momento processual adequado. Diante do impasse quanto à aplicação do Art. 64, inciso I, e da dúvida sobre a aceitabilidade de contratos de locação de notebooks para preencher o requisitos do certame, a comissão de licitação encaminhou consulta formal à Procuradoria-Geral do Estado.

A manifestação jurídica da PGE, materializada no Parecer, orientou pela realização da diligência e fixou balizamentos para a aceitação dos documentos. Inicialmente, o órgão consultivo pontuou que os atestados de locação de notebooks são juridicamente válidos para demonstrar a aptidão no segmento de equipamentos eletrônicos portáteis, reconhecendo a similaridade qualitativa do item.

No que tange à tempestividade e admissibilidade dos documentos em fase recursal à luz do Art. 64, inciso I, a PGE utilizou como precedente interno, firmando o entendimento de que a experiência técnica exigida deve estar consumada antes da abertura do certame, sendo aceitável que a emissão da certidão comprobatória ocorra posteriormente. Desta forma, a PGE estabeleceu que o fator determinante não é a data de emissão do atestado, mas sim a data em que as entregas materiais dos notebooks contratados foram efetivamente realizadas.

A fundamentação jurídica também invocou o Acórdão nº 1.211/2021-Plenário do TCU, reforçando que admitir documentos que atestem uma condição fática preexistente à sessão pública não fere a isonomia e atende ao interesse público de evitar desclassificações de propostas econômicas mais vantajosas. A decisão final orientou o pregoeiro a baixar o processo em diligência para verificar os contratos e notas fiscais de entrega dos novos atestados fornecidos no recurso: caso reste comprovado que os fornecimentos dos notebooks ocorreram antes da abertura da sessão pública do pregão, a documentação complementar deverá ser aceita para fins de habilitação.

Pontos para discussão:

  • Sob a ótica da estrita vinculação ao edital, a área técnica agiu corretamente ao indeferir os atestados originais de servidores/desktops por falta de similaridade funcional de portabilidade, ou a visão do TCU sobre “complexidade equivalente ou superior” deveria ter sido aplicada de forma ampla desde o início?

  • O entendimento da PGE e do TCU de que o marco temporal regulador é a data do fato material (entrega do bem) e não a data do documento (emissão do atestado) equilibra adequadamente o Art. 64 da Lei nº 14.133/21, ou abre margem para insegurança jurídica na fase de habilitação?

  • Contratos de locação de notebooks atendem ao requisito qualitativo de similaridade para uma licitação de compra definitiva de tablets?

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Minha opinião é de que o edital errou ao restringir a qualificacao técnica a apresentação de atestados que se refiram a equipamentos portáteis. Qualquer equipamento de informática (ou pelo menos, alguns tipos) deveriam ser aceitos.

Entendo que a área técnica acertou em inabilitar, mas entendo que o ideal seria revogar e publicar novamente o edital com as correções.

E, sem entrar no debate sobre a data, entendo que Atestado de locação não atende ao edital, que pediu fornecimento. São objetos distintos, com mercados com dinâmicas distintas.

A meu ver, a competitividade do certame está comprometida. Vários outros fornecedores podem ter deixado de participar da licitação porque leram o edital e viram que não seria aceito atestado de locação nem atestado de fornecimento de equipamentos que não são do tipo móvel.

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Olá, @Joao-Carlos !

É fundamental separar o momento de julgamento da proposta da fase de habilitação.

Na fase de julgamento, a análise é estrita: o tablet ofertado deve obrigatoriamente possuir características equivalentes ou melhores às fixadas no Termo de Referência.

Já na fase de habilitação, quando da análise da Qualificação Técnica, o objetivo é atestar a aptidão logística, comercial e operacional da empresa no ramo de atividade correspondente, ou seja, no fornecimento de equipamentos eletrônicos de TI em sentido amplo.

No meu ponto de vista, o teor do requisito de qualificação ténica que foi exigido na habilitação foi excessivamente restritivo.

Sobre isso a AGU diz nas notas explicativas dos TR’s:

Nota Explicativa 2: A essência da capacidade operacional é procurar identificar se a futura contratada tem a infraestrutura empresarial e a capacidade de gestão de executar o objeto e, justamente por esse contexto, podem ser feitas exigências de comprovação de anterior execução de quantitativos mínimos (compatíveis com o objeto a ser contratado).

Por fim, pense comigo: se fornecimento de infraestrutura de TI (servidores, workstations e nobreaks) ostenta complexidade logística equivalente ou superior à entrega de tablets, então quem comprova capacidade para comercializar e entregar infraestrutura de TI possui, indiscutivelmente, envergadura operacional para fornecer dispositivos portáteis.

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Saudações, colega! Num primeiro momento vou tentar contribuir de forma objetiva e sucinta.

Antes de entrar nas três questões finais, queria apenas fazer uma consideração inicial sobre um ponto que saltou aos meus olhos e acho bem relevante abordar.

Acho essas “certezas absolutas” muito prejudiciais… Entendo que é prudente e faz parte do gerenciamento de risco abrir o diálogo para solucionar divergências, e é para isso que existe o instrumento da diligência. Digo isso por que se a empresa só mandou aquilo de atestados, é porque ela acreditou ser suficiente… então não é algo que possa ser julgado como “manifestamente insuficiente” sem abrir espaço ao contraditório. Ao ter tanta certeza da insuficiênica (às vezes por pressa na conclusão… não digo que foi o caso, mas acontece com frequência), poupa-se um ou dois dias de diligência para esclarecimento e acaba-se perdendo praticamente 30 dias com fase recursal. Então, como ideia inicial acho válido enfatizar que o agente de contratação deve usar e abusar de diligências para esclarecer quaisquer inconsistências ou divergências de entendimentos. Resumindo: tendo qualquer dúvida, mínima que seja, DILIGENCIE!

Agora entrando nas questões finais, utilizando essa lente que estabeleci preliminarmente.

Entendo que a visão do TCU deveria ter sido aplicada no caso, pelo menos aparentemente diante do que foi exposto.

Esse entendimento já está consolidado, mesmo antes da nova lei, num cenário em que o decreto que regulamentava o pregão era textualmente mais rígido e, numa leitura literal, em tese impedia tal consideração. Mesmo lá o TCU já entendia pela prevalência da “data do fato material”, como você nomeou, e seguir essa linha hoje já não abre margem alguma para insegurança jurídica.

Aqui é um ponto um pouco mais profundo, mas vou tentar não me alongar muito. A questão central é: o que caracteriza a capacidade técnico-operacional neste caso? A meu ver, no seu caso específico, pouco importa o modelo de negócio que forma a experiência prévia da empresa (compra, locação, leasing, comodato…), e sim a capacidade logística e a familiaridade com objeto dessa natureza. O que importa é ela já ter manejado eletrônicos de características similares (alugou notebooks, vendeu estações de trabalho, forneceu smartphones em comodato), mas não se pode restringir a ponto de que só valha fornecimento exclusivo de tablets e sob a forma de venda. Sem entrar muito em detalhes, mas pelo menos aparentemente a atividade de locação de notebooks é bem mais complexa do que a atividade de venda de tablets: facilmente encontraremos ambulantes que vendem tablet, mas dificilmente algum deles vai fornecer notebook para locação, com todas as obrigações acessórias envolvidas. Então, respondendo à pergunta, pra mim esses contratos de locação atendem ao requisito de similaridade.

Espero ter ajudado e peço desculpas se me alonguei na resposta.

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Colegas, creio que podemos estar diante da situação clássica em que vários artefatos/procedimentos de salvaguarda da contratação (comumente chamados de “pura burocracia”) podem não ter sido observados e agora estamos a “emendar o soneto”.

Não tive acesso ao ETP (se alguém quiser procurar e postar aqui ajudaria…), mas lá deveriam estar declaradas as motivações para as inserções desses requisitos e sobre o que ia ser aceito e porque. Aí teríamos noção se foram realmente restritivos ou não (ou se nem sequer foram discutidos). Lembrem-se, podemos até tentar imaginar, mas não conhecemos realmente a realidade do Contratante. Neste instante estamos tendo que adivinhar, e isso limita sobremaneira a análise…

Se o TR era restritivo, isso poderia ter sido sanado nas diversas revisões da fase interna; e após o início da fase externa via pedido de esclarecimentos/impugnação (também não estamos com acesso a eles aqui).

Por fim, ainda se tinha a possibilidade de realizar diligências, que, pelo declarado, também não foram usadas.

Aí, diante de tudo o que (não) foi feito, só resta escolher entre a opção menos danosa e utilizar o contorcionismo jurídico para tentar salvar o certame, pois algum prejuízo vai haver…

Essa visão de desfazer tudo para “sanar” não é inofensiva. Pelo contrário, ela também traz diversos prejuízos às partes e, diferente do passado, a escolha por esse caminho deve ser comparada com os prejuízos de tentar salvar, a não ser que tenha ocorrido flagrante ilegalidade.

Resumindo, eu precisaria ter acesso a todos os artefatos e motivações para acabar não sendo injusto. Sei que é uma resposta meio “saída pela esquerda”, mas é melhor do que me precipitar.

Com isso, não quero diminuir as contribuições dos colegas sobre o fato posto, que aliás foram de altíssimo nível e que inclusive ajudaram a pautar a minha. Só queria aproveitar para chamar a atenção para a importância dos documentos de planejamento (as ditas burocracias…) e de saneamento para não se cair nessas “sinucas”.

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Acórdão 1211/2021 Plenário - 9.4. deixar assente que, o pregoeiro, durante as fases de julgamento das propostas e/ou habilitação, deve sanear eventuais erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos e sua validade jurídica, mediante decisão fundamentada, registrada em ata e acessível aos licitantes, nos termos dos arts. 8º, inciso XII, alínea “h”; 17, inciso VI; e 47 do Decreto 10.024/2019; sendo que a vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993 e no art. 64 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), não alcança documento ausente, comprobatório de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por equívoco ou falha, o qual deverá ser solicitado e avaliado pelo pregoeiro;

Ver também o Acórdão 1934/2021 – Plenário que continuou no 2528/2021-P – em que cita o 1.211/2021-P - Ver também o Acórdão 2903/2021-P no mesmo sentido, inclusive citando este e outros Acórdãos.

Acórdão 602/2025 Plenário - 9.3.1. inabilitação da licitante RCS Tecnologia S.A. por não apresentação do balanço patrimonial de 2023, exigido no item 8.25 do termo de referência, que poderia ter sido solicitado por meio de diligência, tendo em vista que é lícita a admissão da juntada de documentos, durante as fases de classificação ou de habilitação, que venham a atestar condição pré-existente à abertura da sessão pública do certame, sem que isso represente afronta aos princípios da isonomia e da igualdade entre as licitantes, contrariando o art. art. 64 da Lei 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 966/2022-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, e 988/2022-TCU-Plenário .

Acórdão 2568/2021 Plenário - …para que sejam adotadas medidas internas com vistas às correções porventura cabíveis e à prevenção de outras ocorrências semelhantes:

16.1.1. a inabilitação da empresa Contato Internet Ltda., com fundamento na não apresentação de documento que deveria estar constante originalmente de sua proposta, afrontou a jurisprudência mais recente deste Tribunal (Acórdão 1211/2021-TCU-Plenário) , visto que a vedação à inclusão de novo documento, prevista no art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993, não alcança documento ausente, comprobatório de condição atendida pelo licitante quando apresentou sua proposta, que não foi juntado com os demais comprovantes de habilitação e/ou da proposta, por equívoco ou falha, o qual deveria ser solicitado e avaliado pelo pregoeiro mediante diligência saneadora, haja vista ainda o disposto no art. 47 do Decreto 10.024/2019 e o entendimento extraído do mencionado acórdão.

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Como sou da área técnica, vou opinar mais a este respeito.

Concordo plenamente com o Walter Luis em relação a ausência dos documentos (ETP/TR/Edital), para podermos fazer uma avaliação mais precisa, sendo assim, vou apenas lançar alguns pontos a serem avaliados para esta e futuras contratações.

A depender do tipo de fornecimento, puro e simples com garantia padrão CDC ou o fornecimento com serviços associados como a operação e o suporte técnico especializado on-site, o conteúdo do Atestado de Capacidade Técnica tem total relação com o objeto desejado.

Imaginando que desejo adquirir tablets com sistema operacional Apple, seria válido o licitante apresentar atestado de fornecimento de tablet com sistema Android? O simples “fornecer” pode até ser adequado no caso de não haver outros serviços como instalação, treinamento/capacitação e suporte técnico, mas se a contratante tem a expectativa de ter suporte técnico especializado, este atestado não comprova esta exigência.

Neste caso, o fato de já haver fornecido servidores com Windows habilitaria o licitante a fornecer tablets com sistema Apple ou Android com garantia e suporte técnico especializado? De forma alguma. Pode-se comprovar da integridade da empresa quando ao cumprimento de prazos e etc, mas tecnicamente frente ao objeto pretendido o atestado não estaria de acordo.

É preciso ter muita atenção no momento de especificar os requisitos técnicos, inclusive de habilitação, pois eles serão fundamentais para o sucesso não só da contratação, mas o efetivo uso do objeto contratado. Infelizmente existem inúmeros casos em que o “processo de contratação” foi bem sucedido, mas que o objeto entregue não era o desejado.

Tenho o hábito de especificar detalhadamente o conteúdo do atestado quanto as características, quantidades e eventualmente o período de prestação e evito ao máximo o uso de termos como “equivalente” ou “similar”. Um carro qualquer de 1000cc é similar a uma Ferrari (ambos tem carroceria, motor, câmbio, 4 rodas, ar-condicionado, direção hidráulica, vidros elétricos, etc), mas a comprovação de que já vendi e dei manutenção em uma Ferrari é muito diferente de um carro mil.

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Acho que o ponto principal não é o grau de detalhamento ser ou não possível, mas estar fundamentado.

A comprovação de capacidade técnica na prestação de serviço de manutenção de uma Ferrari é diferente da de um carro popular.

Mas, sendo verba pública, precisa estar devidamente fundamentado porquê o órgão está objetivando uma oficina para Ferraris e não carros populares.

Sobre a expectativa de suporte técnico especializado, essa própria expectativa deve ser comparada ao impacto da restrição de mercado em exigir uma empresa com qualificação específica, para que se fundamente que o ônus da restrição é suplantado pelo bônus da qualificação e que o interesse público foi preservado.

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Complementando a contextualização e atendendo à observação sobre a necessidade de consultar o ETP, localizei o ETP que, pela tramitação do processo, foi utilizado como referência para a contratação.
Deixei em anexos outros documentos que achei pertinente para avaliação de quando a exigência de atestado apareceu no processo, o Despacho nº 025/2025 faz menção a uma minuta. Essa minuta corresponde ao modelo padrão da Procuradoria-Geral do Estado – PGE.

Despacho_n.º_025-2025_-_CPL_-_Devolução_de_processo_ao_Setor_Técnico_Demandante_-_Tablet_-_2024-TFZB8 (2).pdf (335,5,KB)

2._Lista_de_Verificação_-_ETP_-_Processo_2024-TFZB8.pdf (174,3,KB)

DESPACHO_Nº_002-2026_-_Resposta_ao_Despacho_da_CPL_-_TABLET_Processo_2024-TFZB8.pdf (235,1,KB)

3._TERMO_DE_REFERÊNCIA_-_TABLET_CONSOLIDADO_v6.pdf (519,5,KB)

Estudo_Técnico_Preliminar_ETP_TABLET_V2 (1).pdf (363,6,KB)

@walterluis @DanielFehrmann

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Saiu um Acórdão fresquinho sobre esse assunto:

Acórdão 1742/2026 Plenário (Representação, Relator Ministro Benjamin Zymler)
Licitação. Qualificação técnica. Atestado de capacidade técnica. Capacidade técnico-operacional. Avaliação. Critério. Complexidade.

É irregular a exigência, para fins de qualificação técnico-operacional, de comprovação de aptidão para execução de serviços similares ou de complexidade equivalente à do objeto licitado (art. 67, inciso II, da Lei 14.133/2021) sem delimitação, de modo claro e verificável, das características mínimas e suficientes para o atendimento da exigência, por facultar avaliações discricionárias incompatíveis com os princípios da motivação e do julgamento objetivo (art. 5º da mencionada lei).