A prática habitual na Administração Pública é a emissão de um empenho vinculado a uma única dotação orçamentária, considerando que cada dotação é associada a uma fonte de recurso específica.
Entretanto, surgem casos práticos que demandam uma análise mais detalhada, como, por exemplo, a execução de obras públicas com recursos provenientes de diferentes fontes, porém vinculados ao mesmo projeto ou ação programática.
Cita-se o seguinte exemplo concreto: uma obra orçada em R$ 100.000,00, sendo R$ 90.000,00 provenientes de um convênio federal e R$ 10.000,00 referentes à contrapartida municipal. O questionamento que se impõe é se seria possível a emissão de um único empenho contemplando as duas dotações orçamentárias vinculadas ao mesma classificação programática.
O entendimento consolidado sobre a execução orçamentária e financeira indica que o empenho deve refletir a disponibilidade orçamentária de cada dotação específica, garantindo que os recursos sejam utilizados conforme a previsão do orçamento.
No entanto, o exemplo citado, de uma obra custeada em parte por convênio federal e em parte por contrapartida municipal, traz à tona a necessidade de esclarecer se é possível utilizar dotações provenientes de fontes distintas para a mesma ação programática em um único empenho, ou se a prática recomendada seria a emissão de empenhos distintos, de acordo com a origem dos recursos.
A emissão de empenhos orçamentários é regulada pela Lei Federal nº 4.320/1964, que estabelece normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. O art. 58 da referida Lei define o empenho como o “ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição”.
Ainda segundo o art. 60 da Lei nº 4.320/1964, “é vedada a realização de despesa sem prévio empenho”, sendo este o instrumento legal que resguarda a correta execução orçamentária.
No que se refere à vinculação de empenhos a dotações orçamentárias, a Constituição Federal de 1988, em seu art. 167, inciso II, estabelece o princípio da especificidade orçamentária, que proíbe a “realização de despesa ou assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais”.
Todavia, há casos em que uma mesma despesa é financiada por diferentes fontes de recursos, como no exemplo de obras financiadas por convênios federais que exigem contrapartida municipal. A LRF, reforça a necessidade de controles rigorosos na execução orçamentária e na vinculação correta das despesas às respectivas fontes de recurso (art. 8º e 50), para garantir a transparência e a legalidade dos atos administrativos.
Diante disso, o questionamento é se é possível, juridicamente, a emissão de um empenho que contemple múltiplas dotações orçamentárias (fontes de recursos), desde que vinculadas ao mesmo ação (projeto ou atividade), ou se, mesmo nesse caso, a Administração Pública deve emitir empenhos separados para cada dotação.