Contratação de serviços continuados de tecnologia da informação e comunicação. Fábrica de software

Boa tarde!

Poderiam informar o Acórdão TCU que trata sobre a contratação de serviços de tecnologia da informação por mão de obra exclusiva, utilizando planilha de custos e formação de preços em substituição dos contratos por ponto de função ou valor unitário da HST?
Saberiam informar qual é mais vantajoso para administração pública: contratar por posto de trabalho (mão de obra exlcusiva e com planilha de custos) do que por ponto de função/HST?

@sheila,

Acredito, s.m.j, que tal Acórdão, recomendando a substituição mencionada, não exista, pelo contrário, as recomendações do TCU são para não usar posto de trabalho em contratos de soluções de TI para desenvolvimento de software, em linhas gerais, devido ao paradoxo do lucro-incompetência.

Recentemente, o Tribunal de Contas da União (TCU) fez uma auditoria em contratos públicos de 55 órgãos para avaliar o emprego de critérios capazes de aferir os pagamentos por resultados e a preços condizentes com o mercado. Essa auditoria resultou no Acórdão 1508/2020. Não faria sentido então recomendar contratação por meio de mão de obra exclusiva.

A auditoria supracitada constatou que havia uma deficiência na estimativa de preços das UST, problemas com dimensionamento do quantitativo, contratação de preços não condizentes com o mercado, não vinculação dos serviços a resultados, falta de instrumentos para fiscalização da execução.

O Tribunal não é contra o uso da UST, desde que haja uma padronização. Dessa forma, os processos podem ficar mais objetivos e transparentes, com a apresentação de memória de cálculo e justificativas das escolhas técnicas em relação aos perfis profissionais, serviços, produtos e resultados a serem entregues ou alcançados. Logo, a recomendação foi para que os órgãos observem diversas premissas em contratações baseadas na prática UST, sendo uma delas a exigência de Planilha de Custos e Formação de Preços.

O uso do Ponto de Função para contratos de fábrica de software já é bem mais difundido e possui um nível de padronização bem maior, já que conta com instituições, certificações e uma metodologia muito bem definida. Também existem várias contratações similares para usar como referência de preço de mercado. Os fornecedores já estão habituados a esse modelo.

De acordo com as normas sobre contratação de soluções de TI, a adoção de posto de trabalho é uma situação excepcional. Contratar Fábrica de software usando essa métrica irá depender de uma justificativa, já que, para esse tipo de serviço, é possível usar Ponto de Função ou até mesmo UST. Veja o que diz a IN 01/2019 (e também a IN 04/2014), que trata do assunto no âmbito da União:

"Art. 5º É vedado:
[…]
VIII - adotar a métrica homem-hora ou equivalente para aferição de esforço, salvo mediante justificativa e sempre vinculada à entrega de produtos de acordo com prazos e qualidade previamente definidos;"

Salvo a existência de uma justificativa para usar posto de trabalho, a contratação por UST é mais comum em órgãos com maior maturidade em relação ao processo de desenvolvimento de software, já que esse métrica requer uma definição mais detalhada dos perfis profissionais, atividades a serem desenvolvidas e seus respectivos resultados, para desenvolver um catálogo de serviços. Normalmente, está associada ao uso de métodos ágeis.

A métrica de Ponto de Função possui uma metodologia bem definida e difundida, mas depende da disponibilidade de servidores com esse conhecimento para dimensionar e fiscalizar o contrato. No entanto, é possível contratar uma empresa para prestar consultoria sobre mensuração de software em PF e para apoiar a fiscalização, que necessariamente deverá ser diferente da empresa que desenvolve o software. Então seriam dois contratos.

Caso o órgão não tenha maturidade para criar um catálogo de serviços, não disponha de servidores com conhecimento em pontos de função, nem orçamento para contratar a consultoria, talvez haja possibilidade de adotar o posto de trabalho, observada às normas sobre o tema, ou seja, justificativa e uma forte gestão de projetos (PMBOK) para definição de escopo, prazo, qualidade, etc.

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O modelo de processo de desenvolvimento de sistemas com fábrica de software, iniciado na primeira metade dos anos 2000 na APF, infelizmente não foi complementado com um modelo de gestão de TIC apropriado nem com o necessário povoamento das unidades de gestão de TIC nos órgãos com os perfis profissionais exigidos para implementar esse modelo (principalmente em quantidade). Em suma, por um lado não se implementou uma política integrada de gestão de pessoas, processos e TIC, e o que tenho observado é o despreparo tanto das unidades de gestão de TIC como das unidades de negócio dos órgãos para utilização eficaz e eficiente das fábricas de software, com desempenho baixo no indicador “ponto de função executado” / “ponto de função contratado”, por exemplo (utiliza-se, geralmente, uma pequena fração do volume de PFs contratados). É notória, por exemplo, a carência de um perfil híbrido fundamental nos órgãos, que no modelo de “body shop” se tinha bastante: o “consultor de negócios e TIC”, na época geralmente chamado de “Consultor” ou mesmo “Analista de Sistemas”, encarregado de modelar processos e arquitetura de sistemas, auxiliar na especificação de requisitos, monitorar o processo de desenvolvimento em nome da área de negócios e apoiar o gestor de negócios na homologação e implantação (transição) do software no ambiente operacional, com isso desonerando um pouco os sobrecarregados (e sem tempo) gestores de negócio. Em pesquisa nos PDTICs até 2018, descobri que a maioria das unidades de gestão de TIC clama por ampliação de suas equipes e não tem um modelo de priorização técnica de projetos baseado em recursos humanos de TIC disponíveis.

Sugiro que dê uma olhada nos acórdãos 2.037/2019-P e 1.508/2020-P.
Tratam da ineficiência e do risco de contratação por meio de UST e de como a contratação de equipes/postos de trabalho com exigência de níveis mínimos e de planilha de custos e formação de preços pode ser mais vantajosa.

[]'s Rui

Complementando a sugestão do Rui, lembro que a jurisprudência do TCU vai na linha de PROIBIR modelos remuneratórios vinculados exclusivamente à quantidade de postos de trabalho (ou a horas trabalhadas) e PERMITIR modelagens híbridas, em que o pagamento decorre da quantidade de postos de trabalho ou de horas trabalhadas, desde que, em qualquer dos casos, a remuneração seja atrelada ao alcance de níveis de serviços previamente contratados e periodicamente mensurados.

Daí a importância de definir Instrumento de Medição de Resultados (IMR) voltado para mensurar níveis mínimos de desempenho do serviço.

Recomendo, sobre o tema, o Acórdão 1.114/2021-P.

Franklin Brasil
Autor de Como Combater o Desperdício no Setor Público

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

@Rui,

Aproveitando o tema, analisando o Acórdão 2.037/2019-P, não fui capaz de identificar, nem acho que seja plausível concluir que haja, qualquer indicação ou recomendação por parte do Tribunal de Contas no sentido de que um modelo de contratação por posto de trabalho seria mais vantajoso do que UST. Também não há recomendação de postos de trabalho vinculada ou com exigência de níveis mínimos de serviço

Existe sim o risco de antieconomicidade das contratações usando UST em função de dificuldades para precificar o valor, a quantidade e até mesmo fiscalizar o contrato. Sendo assim, a elaboração e uso de planilha de custos e formação de preços é recomendado para que as estimativas sejam mais assertivas por parte do gestor.

Na visão do tribunal, a planilha, se bem utilizada, auxilia o órgão contratante a remunerar a prestadora de serviços de acordo com os seus custos efetivos, acrescidos de encargos e margem de lucro. No entanto, o acórdão é claro (Item 133) ao afirmar que não se trata de propor mudança do modelo de contratação medida em UST para posto de trabalho.

Lembrando que estamos falando da contratação ou aquisição de soluções de TI, tema extensivamente tratado pelo tribunal, e admite-se o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço quando as características do objeto não permitirem a remuneração estar vinculada a resultados ou ao atendimento de níveis de serviço, hipótese esta, é claro, como já foi dito, em que a excepcionalidade deve estar prévia e adequadamente justificada nos respectivos processos. (Súmula - TCU 269/2012, que consolidou o entendimento do Acórdão 786/2006-TCU-Plenário e posteriores, buscando acabar com o paradoxo lucro-incompetência).

Ou seja, devemos, sempre que possível, evitar a mera locação de mão de obra e o pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço. Se não for possível, justificar a excepcionalidade previamente no processo de forma adequada.

@ETHEL_AIRTON_Capuano!

Além das excelentes contribuições já postadas pelos demais colegas, recomendo este excelente livro sobre o tema: Análise sobre métricas nos contratos de fábricas de software no âmbito da administração pública federal eBook : Washington Henrique Carvalho Almeida, Felipe Furtado: Amazon.com.br: Livros

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Bom dia ! Agradeço a resposta. Vou verificar o acórdão indicado.

Bom dia Rui, obrigada, vou dar uma olhada.

Bom dia! Agradeço a resposta.

Bom dia Franklin, agradeço a recomendação.