Atestado de engenharia em pregão de Gestão de Mão de Obra (Terceirização). Aceito?

Boa noite, pessoal! Estou com uma dúvida aqui e quero solicitar o auxílio dos colegas e mestres.

Trata-se de um pregão eletrônico para contratação de serviços de apoio administrativo.

Ou seja, a título de qualificação técnica, estão sendo exigidos atestados que comprovem que o licitante tem aptidão na gestão de mão de obra, no quantitativo mínimo de “x” postos de trabalho.

Na jurisprudência do TCU, são aceitos como “gestão de mão de obra”, serviços como o de apoio administrativo, copeiragem, limpeza e conservação, vigilância, etc. Serviços de baixa exigência técnica, que basicamente demandam a gestão de mão de obra.

Minha pergunta é: podem ser aceitos atestados de obras e serviços de engenharia, que comprovem a gestão de mão de obra desse número “x” de funcionários?

Pergunto isso pois entendo que trata-se também de gestão de mão de obra, apesar de ser um serviço mais complexo. Porém, quem comprova o “mais”, comprova o “menos” também, não?? Alguém teria acórdãos do TCU que abordem esse tema para me auxiliar?
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Me baseio nos seguintes entendimentos para questionar isso:

"No que concerne a serviços de natureza continuada, tais como: limpeza, apoio e vigilância, o Tribunal de Contas da União vem entendendo que, por se tratar de serviços de baixa complexidade, o cerne de se atestar a capacidade técnico-operacional não está atrelada na experiência da empresa que é especialista na execução do objeto da licitação em que ela figura como licitante, mas está tão somente na sua capacidade de gestão de mão de obra, independentemente de a similaridade do seguimento de atividade que ela desenvolve estar em consonância com o objeto da licitação.

Para melhor explicação citamos excerto do Acórdão 1.214/2013 – TCU:

  1. (…) Logo, o conteúdo dos atestados de capacidade técnica deve ser suficiente para garantir à Administração que o contratado terá aptidão para executar o objeto pretendido . Tal aptidão pode se referir a vários aspectos.
  2. Nesse ponto, parece residir a principal discussão a ser enfrentada – que espécie de aptidão deve ser requerida para a execução de contratos de serviços de natureza continuada, em que esteja caracterizada cessão de mão de obra.
  3. As empresas que prestam serviços terceirizados, em regra, não são especialistas no serviço propriamente, mas na administração da mão de obra. É uma realidade de mercado à qual a Administração precisa se adaptar e adequar seus contratos. É cada vez mais raro firmar contratos com empresas especializadas somente em limpeza, ou em condução de veículos, ou em recepção. As contratadas prestam vários tipos de serviço, às vezes em um mesmo contrato, de forma que adquirem habilidade na gestão dos funcionários que prestam os serviços, e não na técnica de execução destes.
  4. Conquanto seja muito provável que as próprias demandas da Administração tenham moldado esse comportamento das empresas, debater o tema ou a aderência do modelo à concepção ideal da terceirização de serviços não se mostra proveitoso.
  5. O que importa é perceber que a habilidade das contratadas na gestão da mão de obra, nesses casos, é realmente muito mais relevante para a Administração do que a aptidão técnica para a execução dos serviços, inclusive porque estes apresentam normalmente pouca complexidade. Ou seja, nesses contratos, dada a natureza dos serviços, interessa à Administração certificar-se de que a contratada é capaz de recrutar e manter pessoal capacitado e honrar os compromissos trabalhistas, previdenciários e fiscais . É situação muito diversa de um contrato que envolva complexidade técnica, como uma obra, ou de um contrato de fornecimento de bens, em que a capacidade pode ser medida tomando-se como referência a dimensão do objeto – que serve muito bem o parâmetro de 50% usualmente adotado. (ACÓRDÃO 1.214/2013 – TCU)."

Agradeço desde já!

Att.
Eduardo Azevedo

Acredito que o entendimento é este mesmo @Eduardo_Azevedo, e que se baseia no art. 37 da Constituição Federal:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

Isso também está expresso no Acórdão TCU nº 1168/2016:

9.6.1. inabilitação irregular da empresa Antonelly, em desacordo com os arts. 30 e 41 da Lei 8.666/1993, c/c item 6.1 do edital, c/c jurisprudência do TCU (Acórdãos 553/2016, 1.443/2014 e 1.214/2013, do Plenário, e 744/2015, da 2ª Câmara), uma vez que a jurisprudência desta Corte vem se firmando no sentido de que, nas contratações de serviços de terceirização (serviços contínuos prestados mediante dedicação exclusiva da mão de obra), os atestados de capacidade técnica devem, em regra, comprovar a habilidade da licitante na gestão de mão de obra;

Mas como nunca passei por esta situação, vamos aguardar outras manifestações aqui neste tópico.

Caso bacana, Eduardo. Daqueles que fazem a gente refletir, o que é muito bom. Obrigado por compartilhar conosco.

Sinceramente, não tenho resposta pronta. Nem sei se é possível opinar assim, no genérico, sem conhecer detalhes da situação concreta (sem trocadilho com a Engenharia).

Veja que, em tese, gerenciar mão de obra própria - os diversos profissionais envolvidos numa obra, por exemplo - não é necessariamente a mesma coisa que gerenciar pessoal terceirizado para outros.

Do contrário, qualquer empresa que tenha empregados poderia se apresentar para uma terceirização, alegando experiência em gerenciar mão de obra. Não me parece a interpretação mais adequada.

É só uma primeira provocação, para apimentar o debate.

Bom dia, Doutores!

Agradeço as respostas de ambos.

E concordo, Franklin! É um caso que nos faz refletir. Agradeço também a sua resposta e sua participação ativa e muito frutífera neste fórum. Sempre acompanho suas respostas com interesse.

Sobre o caso, faz sentido mesmo essa observação de que, caso fosse aceita a habilitação de atestados de engenharia para editais de terceirização, é possível que isso abrisse precedentes para que qualquer empresa que comprova experiência em gerenciar seus próprios empregados pudesse ser habilitada nesses certames.

Por outro lado, entendo que os próprios Acórdãos citados apontam que os serviços de terceirização são muito simples, ou seja: é possível que sim, qualquer empresa que tenha aptidão no gerenciamento de sua própria mão de obra possa comprovar sua aptidão para gerenciar mão de obra terceirizada:

“114. O que importa é perceber que a habilidade das contratadas na gestão da mão de obra, nesses casos, é realmente muito mais relevante para a Administração do que a aptidão técnica para a execução dos serviços, inclusive porque estes apresentam normalmente pouca complexidade. Ou seja, nesses contratos, dada a natureza dos serviços, interessa à Administração certificar-se de que a contratada é capaz de recrutar e manter pessoal capacitado e honrar os compromissos trabalhistas, previdenciários e fiscais .”

É um caso que ainda desejo ver sendo debatido e decidido no TCU através de Acórdão. Você sabe se há algum canal para consultar casos específicos como este junto ao Tribunal?

Att.
Eduardo

Oi, Eduardo. Debater é nosso melhor caminho para construir futuros mais promissores. Esse é o grande objetivo do Nelca. Permitir que ideias sejam livremente trocadas é espírito Nelca.

Sobre o tema, há outro elemento importante. Geralmente, os editais exigem que a empresa licitante seja do “ramo” do negócio que se pretende contratar, por conta do Art. 29, II da Lei 8666, que, aliás, foi repetida no Art. 68, II da Lei 14.133. Esse é um filtro que se aplica nesses casos que você comentou. Uma empresa de engenharia pode saber gerenciar empregados. Mas não é necessariamente do ramo de terceirização de serviços.

A sua pergunta eu não compreendi bem. Que tipo de consulta você está buscando no site do TCU?

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Concordo, realmente há a necessidade de que a empresa licitante seja do “ramo” do negócio que se pretende contratar… porém tal disposição é avaliada com base no objetivo social da empresa, não? E se ela tiver lá, dentre seus objetivos sociais, não só a engenharia, como também o ramo pertinente ao contrato de terceirização disputado?

Sobre a consulta ao TCU, questiono se haveria algum tipo de “provocação” do TCU para solicitar um parecer ou algo do tipo… creio que não, né? Pergunto isso pois pesquisei e não encontrei nenhum acórdão com tema tão específico.

Eduardo, o TCU responde a consultas de um grupo bem restrito: presidentes da República, do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Supremo Tribunal Federal, procurador-geral da República, advogado-geral da União, presidente de comissão do Congresso Nacional ou de suas casas, presidentes de tribunais superiores, ministros de Estado ou autoridades do Poder Executivo federal de nível hierárquico equivalente, comandantes das Forças Armadas.

Mesmo que a empresa de engenharia tenha em seu contrato social o ramo da terceirização, isso não é suficiente para habilitá-la a certames em que a experiência da empresa é exigida. Aí cai na sua dúvida original.

Eu não teria dúvida, Eduardo, de que a experiência com a gestão de pessoal próprio NÃO é suficiente para se habilitar a uma licitação de serviços terceirizados.

Até porque, não é aceito auto-atestado. A comprovação de experiência prévia tem que vir de pessoa jurídica distinta do licitante. Do contrário, seria defender que alguém pode, para efeito de comprovação de capacidade técnica em procedimento licitatório, emitir atestado para si mesmo, tendo como base atos de gestão internos à própria empresa licitante.

Cito, a respeito, voto do Ministro Relator no Acórdão TCU n. 608/2005-P:

Uma situação é o destinatário do serviço, aquele que vai usufruir da sua utilidade, arriscando uma
troca definitiva de dinheiro por bens e serviços, declarar que sua expectativa foi atendida, isto é, que recebeu aquilo esperava pelo que pagou. Outra circunstância é o executante declarar que aquilo que forneceu era o que se esperava que fosse fornecido.

um comentário off topic aqui e minha opinião pesoal sem fundamentação nenhuma. Com certeza uma empresa de engenharia que já tocou obras de médio a grande porte tem know how pra gerir terceirização de mão de obra tranquilamente Vocês não imaginam o caos que é a gestão de uma obra, contratar todo tipo de profissional, com prazo pra entrega dos serviços, contrata hoje prevendo mandar embora daqui 3 meses, ai o seviço atrasa ou adianta, tem que mudar tudo, atraso na entrega de insumos, ou adianta entrega de insumos e não tem lugar pra estocar, peão de obra é um sujeito que falta segunda-feira que é um inferno. Gerir uma obra é O CAOS!, esses contratos de terceirização pra quem já tocou obra é um descanso.

Não tiro sua razão, Elder. Esse é um tema espinhoso, de difícil solução, a menos, talvez, que adotássemos uma postura mais negocial e mais flexível de confiança nas decisões dos gestores de compras, na linha de permitir que cada caso concreto fosse decidido em função das peculiaridades, mas aí abre espaço para um conjunto enorme e complexo de riscos e um monte de outros receios do espaço decisório na gestão pública.

Estressando seu argumento, se a NASA resolvesse participar de uma licitação de serviços terceirizados, possivelmente não se habilitaria. A agência pode ser inigualável na arte de viagens espaciais, mas talvez não tenha experiência no ramo singelo e específico da dedicação exclusiva de mão de obra para terceiros.

Como solucionar esse dilema? Eis aí um debate filosófico bem interessante.