Sobre o tema agrupamento de objetos, cito trechos da 4a edição do Livro Como Combater a Corrupção em Licitações (em preparação na Editora), levando em conta o cenário normativo da Nova Lei de Licitações:
… a decisão de parcelar exige a ponderação de diversos princípios, em especial eficiência, eficácia, economicidade, primazia do interesse público, proporcionalidade e razoabilidade - todos positivados no artigo 5º da NLL (Acórdão TCU nº 4506/2022-1C).
Nessa lógica, a NLL afasta expressamente o parcelamento de bens quando a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor (artigo 40, § 3º). Em serviços, deve ser considerado o custo de gerir vários contratos frente à possível economia decorrente da divisão do objeto em itens (art. 47, § 1º, II).
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Nesse contexto, a mera viabilidade técnica de individualizar parcela do objeto não obriga ao parcelamento. É caso, por exemplo, de elementos de um serviço que podem ser subcontratados, ou serviços com fornecimento de materiais e vice-versa. Há hipóteses em que um único contrato é mais adequado para o interesse público e necessidades da Administração. A decisão, naturalmente, deve ser justificada, seja por agrupar ou dividir o objeto.
Podemos concluir que parcelar o objeto depende de duas condições: (1) que não haja prejuízo técnico à separação de elementos e (2) que exista vantagem econômica para a Administração. É muito importante atentar para esse aspecto: é a vertente econômica que condiciona a obrigação de parcelar. Se a divisão de parcelas não promover expectativa de ganho econômico para a unidade compradora, o parcelamento não é imperativo. Pode ser que existam outros fatores a indicar a vantagem de parcelar, requerendo demonstração e fundamento, como parte da modelagem da contratação.
Em síntese, o parcelamento do objeto, embora deva ser encarado como diretriz na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, deve ser modulado pelo vetor econômico, a partir do exame das peculiaridades do objeto pretendido e do mercado fornecedor (Acórdão TCU nº 4506/2022-1C).
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O que cabe ao gestor é demonstrar que a modelagem adotada não limita indevidamente a competitividade do certame, bem como promove ganhos para a Administração Pública.
[uma coisa é agrupar objetos de] um único setor de mercado…
É muito diferente de agrupar elementos de ramos comerciais distintos, como, por exemplo, juntar o fornecimento de gêneros alimentícios com medicamentos. De modo geral, esses produtos não atraem os mesmos fornecedores e seu agrupamento exige fundamentos robustos. O risco de restringir indevidamente a competição, nesse caso, seria potencialmente alto.
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No Acórdão nº 214/2023-P, o TCU apontou parcelamento excessivo, com perda de economia de escala. Cinco impressoras e cinco máquinas de escrever braile foram separadas em dez itens, contendo um único equipamento por item. Para o TCU, fazia mais sentido ter só 2 grupos, um com as impressoras e outro com as máquinas de escrever, de forma a estimular a oferta de melhores preços por parte das licitantes. É um exemplo do tipo de ponderação que deve pautar as decisões.
Como se vê, o planejamento das contratações e a definição de seu projeto exigem dos agentes públicos envolvidos um conjunto expressivo de conhecimentos, habilidades e atitudes, de modo a justificar e fundamentar, com evidências, as opções adotadas. Não basta criar argumentos genéricos.
A respeito, vale mencionar o Acórdão nº 1.732/2009-P, no qual o TCU deixou claro que cabe trazer aos autos da licitação o conjunto probatório que suporta a decisão. No caso, tratava-se de avaliar qual opção seria mais vantajosa em termos econômicos: a economia de escala pelo agrupamento de itens ou os ganhos decorrentes da ampliação da concorrência, em caso de parcelamento.
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Para decidir entre agrupar ou separar o material, elementos relevantes podem e devem ser ponderados, como os custos administrativos de cada contratação e seus desdobramentos no gerenciamento contratual e também custos logísticos, se a opção for pela aquisição do material em separado, afinal, será necessário alocar recursos na atividade de gestão de material de consumo, em especial na função de almoxarifado, para recebimento, triagem, armazenamento, separação e distribuição. Também há custos com a área utilizada para armazenamento, o que envolve despesas com a estrutura física do almoxarifado e do estoque, como energia, segurança, seguros e manutenção.
Já os custos associados à gestão do contrato, envolvem diversas atividades: contato com fornecedor, assinatura, publicação, designação de responsáveis, controle de garantias, lançamentos em sistemas, empenho, fiscalização, liquidação, pagamento, alterações, reajustes, prorrogações, sanções.
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Outro aspecto relevante a considerar são os riscos de cada opção de modelagem. O gerenciamento de riscos é processo obrigatório nas contratações públicas, pela exigência explicita do Parágrafo Único do Artigo 11 da NLL. Não é demais reforçar que a Nova Lei ainda deixou claro que as decisões devem promover eficiência, efetividade e eficácia nas contratações, levando em conta o ciclo de vida do objeto.
A avaliação e decisão de modelagem deverá considerar, portanto, o ciclo de vida de cada opção disponível, incluindo aspectos de obtenção, recebimento, estoque, armazenamento, distribuição, descarte. É para isso que existe o Estudo Técnico Preliminar.
Espero ter contribuído.