Trechos como “A quantidade de beneficiário[s] é meramente estimativa, podendo variar para mais ou menos” têm se cristalizado na Administração Pública federal.
Entretanto, esse tipo de redação me parece muito nociva, pois passa a impressão de que o gestor público:
- não precisa ter esmero no cálculo das quantidades envolvidas, pois são meramente estimativas; e
- pode contratar qualquer quantidade entre o intervalo de zero até a quantidade definida + 25% dessa quantidade.
Ambas as suposições expostas me parecem ser equivocadas.
Em primeiro lugar, o gestor tem que ter extremo cuidado no cálculo das quantidades, pois elas afetam a capacidade da solução contratada atender à necessidade da contratação.
A contratação existe exatamente para isso: atender a alguma necessidade estabelecida pela organização pública, de modo a executar suas atividades, ou cumprir alguma ação prevista em planos internos (e.g. Plano Estratégico Institucional ou Plano Diretor de TI), ou em planos externos (e.g. PPA ou Estratégia Nacional de Compras, que estava prevista na proposta do PPA 2024-2027) ou para dar suporte para que a sociedade desfrute dos direitos previstos ao longo da Constituição Federal ou alcance algum dos objetivos fundamentais da República, previstos no art. 3º da Constituição.
Ou seja, não se contrata coisas à toa (pelo menos não deveria) e cada contratação tem que ser bem planejada para gerar resultados que levem ao atendimento de alguma necessidade, como o provimento de um serviço público relativo a algum direito.
Esse planejamento passa pela estimativa das quantidades.
Adicionalmente, as quantidades afetam o valor da contratação na veia, pois o cálculo do valor de cada item a contratar é uma multiplicação do valor unitário pela respectiva quantidade.
Sem contar que o valor unitário pode ser afetado pela quantidade se houver um efeito de economia de escala.
Quanto à discricionariedade de contratar a quantidade que quiser, não me parece que a legislação autorize o gestor a fazer isso.
Embora seja efetuado um empenho estimativo, a contratação é vinculada aos dispositivos legais que tratam de acréscimos e supressões do valor contratado decorrentes de alterações nos quantitativos.
A lei anterior e a atual criaram limites para acréscimos e supressões, que não podem ser ignorados no instrumento convocatório.
Sem contar que o contratado pode demandar indenizações caso a supressão seja superior ao limite legal, pois pode haver perda de investimentos feitos pela empresa contratada.
Lembrando que, caso a supressão seja além da que foi prevista na legislação, há frustração de expectativa por parte do fornecedor, o que pode levar as empresas do mercado a uma percepção de que há riscos de contratar com determinada organização pública, o que poderá ser precificado em contratações futuras.
Portanto, um ponto crítico a ser modificado na cultura de contratação da Administração Pública brasileira é trabalhar melhor a estimativa das quantidades, que foi uma atividade tratada na lei anterior e na nova.
Pelo que tenho visto ao longo do tempo nas contratações de TI, estamos muito longe de um patamar minimamente razoável com relação à qualidade das estimativas das quantidades, o que me parece ser inaceitável nessa altura do campeonato.
No esforço de profissionalização cada vez maior das contratações públicas, creio que expressões que informem que as quantidades são “meramente” estimativas não parecem adequadas.
Por fim, considero que estimativas frágeis podem ensejar punições devido a erro grosseiro, à luz da LINDB, art. 28.