Qual é o limite de valor vigente para a dispensa de licitação? (PARTE I)

NELCA
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Diante das diversas alterações legislativas que tivemos a partir de 2020, como forma de possibilitar a implementação das medidas de enfrentamento à pandemia de Covid-19, muita gente acaba tendo dúvidas acerca de qual afinal de contas é o limite de valor vigente para a dispensa de licitação?

Essa dúvida surgiu ontem no Nelca, e ao começar a escrever a resposta para postar , percebi que o assunto não é tão simples quanto parece. Ele virou, na verdade, uma série de textos, que passarei a publicar no Linkedin, para consolidar as informações e abrir a discussão deste importante assunto, visando o compartilhamento de conhecimentos e informações.

Começando pelas contratações diretas para o enfrentamento da pandemia na primeira parte da série, a seguir falaremos das hipóteses de dispensa de licitação por valor, propriamente ditas, e encerraremos a série com um texto de fechamento, sobre o famigerado fracionamento ilegal de licitação.

Participe dessa discussão! Deixe seu comentário ou dúvida, que ajudarei no esclarecimento dela, na medida do possível.

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#dispensadelicitação

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#lei13979

#MP926

#MP961

#lei14065

#lei14124

#MP1047

#lei8666

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Nos termos do inciso II do Art. 24 da Lei nº 8.666/93, a contratação direta é lícita quando abaixo de R$ 17.300,00.

Corroborando o entendimento, a Lei nº 14.133/2021, que é a Nova de Licitações e Contratos Administrativos, também faculta dispensar licitação, conforme Inciso II do Art. 75, para contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00.

No momento coexistem as duas leis, fazendo-se necessário indicar a norma que fará regência do ato administrativo, se a Lei nº 8.666/93, então o limite será o de R$ 17.300,00, se a Lei nº 14.133/2021, então o limite será o de R$ 50.000,00.

De qualquer modo, nos últimos anos, houve ajuste no limite de contratação direta, por valor, na dispensa de licitação, o que é previsto na legislação especializada que rege a matéria e vai ao encontro de princípios, como o da Eficiência, por exigir menor formalismo, bem como o da economicidade da Administração Pública, sendo escolha que possibilita menor custo processual e financeiro.

O MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU) emitiu a Nota Técnica NOTA TÉCNICA Nº 1081/2017/CGPLAG/DG/SFC, que entre outros efeitos, resultou na edição do Decreto nº 9.412/2018, atualizando os valores de Dispensa para compras diretas, em 120%, elevando-os para R$ 33.000,00 mil em obras e serviços de engenharia e R$ 17.600,00 para os demais bens e serviços comuns.

A referida NOTA TÉCNICA Nº 1081/2017, mostra resultado de estudo realizado pela Fundação Instituto de Administração da USP em 2006, denominado Mapeamento e Análise dos Custos Operacionais dos Processos de Contratação do Governo Federal que, em síntese, compara o custo total de execução de contratações em diversas modalidades, a partir da pesquisa de dados em 14 órgãos da Administração Pública Federal, apresentando ao final os seguintes custos:

Modalidade Custo Total Modalidade/Dispensa
Dispensa de Licitação R$ 2.025,00 01,00
Convite R$ 32.306,00 15,95
Pregão Eletrônico R$ 20.698,00 10,22
Pregão Presencial R$ 47.688,00 23,55

“3.24.Portanto, verifica-se que o custo final dos processos realizados por meio de Pregão Eletrônico é cerca de 10 vezes maior que o custo da realização por meio de dispensa de licitação, o que reforça as conclusões apresentadas pelo estudo realizado pela CGU.”

(fonte: http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/07/cgu-divulga-estudo-sobre-eficiencia-dos-pregoes-realizados-pelo-governo-federal/nota-tecnica-no-1-081-2017-cgplag-dg-sfc-1.pdf)

Assim, o prosseguimento via contratação direta, por Dispensa de Licitação, torna-se economicamente mais vantajoso, eficiente e eficaz, para a administração, quando se compara com o pregão ou outra modalidade de licitação, considerando-se também que mediante a contratação direta, o objeto será assim rapidamente disponibilizado à área requisitante. Vejamos novamente o estudo da CGU (documento SEI nº 0402618):

“Do comparativo da celeridade processual –dispensa versus convite e pregão”

( . . . )

3.66.Conforme tratamos anteriormente, há uma diferença substancial entre o custo para realização de um pregão eletrônico e uma dispensa de licitação por limite de valor, decorrente da diferença de tempo dedicado pelos servidores aos respectivos processos.

[3] Considerando o tempo do pregão=37 dias em média x 2 servidores x 0,25 do tempo dedicado; e o tempo da dispensa = 3 dias x 1 servidores x 100% do tempo dedicado. Portanto, a diferença de tempo entre ambos seria de 15,5 dias (18,5 –3), que multiplicado por 7.716 e por 8h resultaria no total de horas de 956.784.

(fonte: http://www.cgu.gov.br/noticias/2017/07/cgu-divulga-estudo-sobre-eficiencia-dos-pregoes-realizados-pelo-governo-federal/nota-tecnica-no-1-081-2017-cgplag-dg-sfc-1.pdf)

Ou seja, considerando-se os valores envolvidos na contratação que se almeja, quando pequeno o vulto, fica abarcada a possibilidade de contratação direta, via dispensa de licitação por custo inferior aos limites do inciso II do Art. 24 da Lei nº 8.666/93 (até R$ 17.300,00), bem como do Inciso II do Art. 75 da Lei nº 14.133/2021 (até R$ 50.000,00) .

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@Anderson_Malta!

Já antecipando o tema do terceiro texto da série, em complemento ao que você postou, alerto que a Lei nº 14.133, de 2021, trouxe mais detalhadamente a regra a ser aplicada no controle do fracionamento ilegal de licitação.

Art. 75, § 1º Para fins de aferição dos valores que atendam aos limites referidos nos incisos I e II do caput deste artigo, deverão ser observados:

I - o somatório do que for despendido no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora;

II - o somatório da despesa realizada com objetos de mesma natureza, entendidos como tais aqueles relativos a contratações no mesmo ramo de atividade.

Deve ser levado em conta todas as contratações DO ANO, não importando para tanto se foi por dispensa, licitação ou adesão. Se a estimativa DO ANO ultrapassar R$ 49,999,99 (sim, não é R$ 50 mil), passa a ser obrigatória a licitação desde a primeira contratação do ano, sendo ilegal a realização de dispensa de licitação por valor em qualquer época deste exercício. Sim, leva em conta o que já gastou antes com base na Lei nº 8.666, de 1193 também.

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Ronaldo, um servidor realizou dispensa de pequeno valor (R$ 17.600) com base na 8.666 para comprar ração neste ano. É possível realizar outra dispensa para comprar o mesmo item usando a 14.133 (valor limite R$ 54.000)? Com base na 8.666 não é mais possível porque ultrapassaria o valor limite. Como proceder nessa situação?

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@Ravel_Rodrigues_Ribe os limites não são somados, no seu caso poderia haver uma nova dispensa, agora pela Lei 14133, porém limitada a R$ 36.400,00.

Isso foi tratado neste outro tópico:

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@Ravel_Rodrigues_Ribe!

Além do que o colega @rodrigo.araujo já comentou sobre o controle do dispêndio anual, que independe da modalidade adotada para a seleção do fornecedor, destaco que precisa obrigatoriamente existir um fato novo, que traga uma nova necessidade, não prevista ou não previsível quando fizeram a primeira dispensa por valor. Se era previsto ou previsível que o dispêndio anual com essa despesa seria mais do que o limite do Art. 24, II, a dispensa de licitação nesse caso se torna ilegal, pois a declaração feita naquele processo foi falsa. Ou seja, se já era sabido que a despesa anual ultrapassaria o limite da dispensa por valor da Lei nº 8.666, de 1993, torna-se crime realizar a dispensa nesse caso.

Em havendo fato superveniente devidamente comprovado nos autos, faz-se a análise do dispêndio anual com essa despesa, levando em conta todo e qualquer empenho emitido ou a ser emitido neste exercício, incluindo inclusive a dispensa de licitação anterior e qualquer outra contratação havida neste ano, seja por qual modalidade for.

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Apenas para colaborar: para fins de aferição dos valores limites deverão ser observados a soma das despesas no exercício financeiro pela respectiva unidade gestora e da despesa realizada com objetos de mesma natureza (Lei 14.133). Valor Dispensa de Licitação 2022

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Prezados,

Gostaria de complementar a discussão com um caso concreto: trabalho em um órgão que possui além de sua sede, 25 outras regionais e cada uma possui sua respectiva unidade gestora. Neste contexto, cada unidade gestora realizava suas dispensas e era responsável pelo controle para não incorrer em fuga à modalidade licitatória através de fracionamento de despesas. Inclusive, cada uma destas unidades planejava e realizava suas contratações que eram autorizadas por um ordenador de despesas daquela unidade.

Ocorre que o órgão passou recentemente por uma reestruturação na qual houve a centralização das atividades administrativas e temos dois cenários:

CENÁRIO 1 (2ºSEM/2022): temos 26 unidades gestoras mas o planejamento da contratação ocorre de forma centralizada e há um único ordenador de despesas para todas estas unidades.

CENÁRIO 2 (a partir do 1ºSEM/2022): apesar de manter as 26 unidades físicas, o órgão trabalhará com uma única unidade gestora e um único ordenador de despesas.

Desta forma, nos dois cenários distintos como garantir que não incorreremos em fuga à modalidade licitatória sendo que todas as unidades necessitam realizar compras de pequeno vulto que separadas não ultrapassam o limite, mas em conjunto, o ultrapassariam no primeiro mês de exercício do ano?

Grato,

Cássio.

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@Cassio!

No caso de vocês, penso que a solução não seja tão difícil, pois já tinham efetivamente diversas unidades gestoras antes, podendo legitimamente cada uma delas tem o seu próprio controle de fracionamento de despesas. Não estão criando novas unidades de gestoras com a única finalidade de fugir do fracionamento. Quem está pensando em fazer isto pode ser vem em dificuldades em breve, ou no Relatório de Gestão para o órgão de controle, ou mesmo antes disso.

Eu não sei se entendei certinho qual é a reestruturação que vocês farão. Após a reestruturação, continuará a existir as mesmas unidades gestoras? O que exatamente cada uma fará, após a reestruturação? Cada uma delas vai de fato ser unidade gestora, com emissão de Nota de Empenho, assinatura de contrato, liquidação, pagamento etc? Ou funcionariam mais como centros de custos, sem funcionar plenamente como unidade gestora?

Preliminarmente eu tenho pensado que para fins da Lei nº 14.133, de 2021, especialmente o seu Art. 7º, §1º, a criação de novas unidades gestoras deve garanti que não sejam só de fachada. Que sejam de fato unidades gestoras. Há possibilidade de fazer isto da forma certa, sem caracterizar mera burla ao fracionamento.

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Prezado @ronaldocorrea,

Muito obrigado pela resposta.

A reestruturação que foi feita centralizou todas as atividades de contratação e ordenador de despesas na Sede. Então antes dela tínhamos 26 unidades gestoras com 26 ordenadores de despesa e 26 equipes de contratação. Neste caso as equipes de contratação e o ordenador de despesa tinham uma visão micro do que estava sendo gasto, enxergando apenas a sua unidade. Mas agora neste semestre após a reestruturação ficamos com 26 unidades gestoras, mas somente 1 ordenador de despesa (uma pessoa com acesso a todas as UGs) e 1 equipe de contratação o que gerou a primeira dúvida. Pois apesar de ainda haver 26 unidades gestoras, quem ordena a despesa e quem planeja a contratação agora tem uma visão macro de todos os gastos. Neste caso seria correto manter o controle do fracionamento de despesas por unidade gestora?

E depois teremos o cenário do próximo ano onde a alta gestão já definiu que trabalharemos com uma única unidade gestora. Então, em 2023 teremos a Sede + 25 unidades físicas, mas uma única unidade gestora com um único ordenador de despesas e uma única equipe de contratação. Aí neste cenário vejo um complicador maior ainda, pois se o controle dos limites for realmente por unidade gestora, possivelmente atingiremos o teto nos primeiros meses do ano.

Grato,

Cássio

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Colarei uma mensagem minha de 2013 (lá se vão quase dez anos!) sobre o tema no Nelca 1.0 (disponível em https://groups.google.com/g/nelca/c/92XhilchUko/m/ZYrmQpxjTwEJ)

Complemento que embora tenhamos uma lei nova, a lógica do fracionanento e parcelamento não me parece ter se alterado profundamente. Além disso, temos agora a Dispensa Eletrônica, o que, em minha humilde opinião, afasta a maior parte dos temores ou críticas a respeito da compra direta de pequeno valor. De qualquer forma, tenho defendido que a nova lei inaugura (ou pelo menos deveria servir para inaugurar) uma era de compras públicas que se baseiam mais em bons fundamentos de negócio do que em preciosismos jurídicos. É um longo caminho, mas não perco a fé.

Segue o que escrevi sobre o tema em 2013:

Arrisco um posicionamento ousado.

O seu caso concreto envolve, pelo que entendi, certas condições características das necessidades e objetos, condições de fornecimento e mercado local bem específicas, que podem fundamentar justificativa também específica sobre a forma mais vantajosa de realizar certas compras.

A princípio, fracionar a despesa é proibido . Parcelar , que é outra coisa, é estimulado . Entretanto, cada caso pode apresentar peculiaridades que exijam a interpretação sistêmica da norma e não apenas a sua literalidade.

Cito um caso ao contrário para depois fundamentar minha opinião. Certa vez(Acórdão n.º 1620/2010-Plenário ) o TCU estava julgando dois convites para construção de prédios de agências do correio em dois municípios distantes 766 km. A princípio, portanto, obras independentes. Só que o Tribunal verificou que quatro construtoras haviam sido convidadas e participaram nos dois certames. Para o Tribunal, isso significava que o mercado fornecedor, nos dois municípios, para aquele tipo de obra, era o mesmo e, nesse caso, seria obrigatório somar as obras e, assim, realizar uma TP em vez de dois convites.

A coisa ficou resumida mais ou menos assim: Deve ser realizada uma única licitação para a contratação de obras e serviços de mesma natureza, ainda que em locais diversos, quando os potenciais interessados são os mesmos.

Então, para o TCU, " i nterpretando-se a norma de forma sistêmica, orientados pelo princípio da isonomia" o que importa mesmo, no fracionamento, é avaliar " o maior aproveitamento das potencialidades regionais, observando-se a área geográfica de atuação das empresas que executam os serviços ou obras a serem contratados".

Ok, Franklin, mas isso só foi dito em relação a obras e serviços e para proibir o fracionamento quando o mercado fornecedor é o mesmo.

Sim, mas por analogia, nas compras, quando o mercado fornecedor for o mesmo, também se aplicaria o mesmo raciocínio. Se eu tivesse fornecedores potencialmente interessados em várias cidades próximas, teria que avaliar esse cenário para considerar o fracionamento.

Ocorre que o seu caso parece ser exatamente o inverso. Existe um mercado fornecedor local limitado e com pouco ou nenhum interesse de outros fornecedores de fora em participarem de eventuais disputas, considerando a natureza dos objetos, o valor envolvimento, as condições de entrega, frete, quantidades envolvidas, frequência de demanda.

Até mesmo a realização de certames licitatórios, pelo seu custo administrativo e a possibilidade de envolver vários fornecedores, pode tornar a compra, nessas condições, anti-econômica.

Veja que avaliando a questão de licitar por item ou por lote, o TCU tem entendido, mais recentemente, de forma acertada, que é preciso avaliar as necessidades e a capacidade administrativa e operacional do órgão na hora de optar por uma ou por outra forma de compra. Vide Acórdão 2796/2013-Plenário e Acórdão 5301/2013-Segunda Câmara como exemplos.

Se for possível justificar adequadamente, penso que existe chance de aceitar a hipótese da dispensa por valor conforme a unidade administrativa e não a unidade orçamentária, desde que se argumente que as condições do caso concreto não recomendam a licitação convencional, pelos custos administrativos, pela capacidade operacional e administrativa, pela natureza dos objetos pretendidos, pelas condições de demanda e fornecimento necessárias, pela configuração do mercado fornecedor em potencial.

Se não der pra argumentar pela dispensa, talvez pelo menos seja possível argumentar em favor da licitação por lote, em que o mercado fornecedor pode se sentir mais estimulado a participar.

Espero ter contribuído.

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@Cassio,

Ouso pontuar após a aula dada pelo @FranklinBrasil, rs!

Na Lei nº 14.133, de 2021, acho que fechou-se essa questão, de que o que deve ser levado em conta é a unidade gestora e não a unidade administrativa, quando ela não for gestora de recursos.

Eu entendo e concordo com a tese do Franklin, e até aplicamos ela na PF para fins de concessão e controle de Suprimento de Fundos para delegacias descentralizadas não gestoras de recurso. Mas como a Nova Lei de Licitações e Contratos deixou expresso o uso de unidade gestora como parâmetro de controle de fracionamento, acho que fica no mínimo bem mais difícil usara unidade administrativo como base para isto, apesar de eu pessoalmente achar bem razoável em alguns casos, especialmente diante da norma federal que determinou a redução drástica das unidades gestoras.

Em relação às mudanças de estrutura no seu órgão, acho que enquanto tiverem 26 unidades gestoras, com ou sem Ordenador de Despesas e equipe de licitação próprias para cada uma delas, pode sim ser controlado o limite por unidade gestora, já que elas de fato existem e não foram forjadas para burlar o controle de fracionamento. Eu só não entendi bem como isso vai funcionar. Um mesmo OD autoriza empenho para todas as 26 UGs, mas cada uma emite seus próprios empenhos, contrata, liquida e paga, e faz controle patrimonial e de estoque separado?

Eu sinceramente não sei o que define legalmente uma unidade gestora, mas nas prática, para os órgãos federais do SISG, uma unidade gestora via de regra tem seu próprio OD, emite empenhos, assina contratos, liquida, paga, contabiliza, gerencia o patrimônio, emite relatório mensal de almoxarifado e de bens (RMA e RMB), faz inventário anual etc.

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