Triste, porém previsível. Afinal, não são poucas as críticas ao modelo adotado para a elaboração do PAC e o preenchimento do respectivo Sistema PGC.
Do meu ponto de vista, a exigência de incluir, no PAC, via Sistema PGC, o objeto a ser adquirido ou contratado no exercício seguinte (e as respectivas quantidade e estimativa de valor) parece atentar contra os fundamentos de planejamento trazidos pela Instrução Normativa Seges/ME nº 05/2017.
Conforme art. 21, inciso I, alínea “a”, da IN 05/2017, o Planejamento da Contratação se inicia com a formalização da demanda, que contempla a identificação da necessidade a ser atendida. Nada obstante, a escolha do tipo de solução a contratar para atender tal necessidade, incluindo quantidades e estimativa de preços, deve ser analisada nos Estudos Preliminares, conforme já preceituavam o art. 24, § 1º, e o Item 3 do Anexo III da referida normativa (atualmente regulamentados pela Instrução Normativa SEDGG/ME nº 40/2020).
O que se nota, no entanto, é que a Instrução Normativa Seges/ME nº 01/2019 exige, antes mesmo de iniciado o Planejamento da Contratação, que se informe o objeto-solução de uma necessidade ainda não formalizada, já com sua quantidade e valor estimado. Ao antecipar o interesse na contratação de uma determinada solução, macula-se o próprio PAC com o registro de um objeto que não necessariamente dispõe de todos os elementos essenciais ao atendimento da necessidade que ensejará a contratação no exercício seguinte. A estimativa de quantidades e a estimativa de preços, justamente por demandarem análise criteriosa, integram os Estudos Preliminares e devem decorrer, respectivamente, de memórias de cálculo que lhe deem suporte e dos parâmetros de pesquisa de preços instituídos pela instrução normativa vigente.
Desse modo, a atual forma de elaboração do PAC parece atropelar o próprio Planejamento da Contratação, banalizando os Estudos Preliminares, visto que confunde necessidade com solução.
Vejamos um exemplo (simplório, é verdade, mas espero que didático) que poderia ilustrar a exposição anterior: um determinado órgão precisa prover de água potável seu público interno e externo. Identificada está a necessidade. Se ela (a necessidade) será resolvida por meio de instalação de purificador de água de parede, bebedouro industrial com abastecimento por água tratada, bebedouro com abastecimento por galão de 20 L, filtro com bastão ionizador de carvão ativado ou outra solução conveniente, é papel dos Estudos Preliminares determinar – não do PAC, elaborado no exercício anterior.
Nesse sentido, compreendo que as informações exigidas para elaboração do PAC no Sistema PGC, segundo a IN 01/2019, tendem a forçar os Setores Requisitantes a incorrer em possíveis riscos e vícios, tais como:
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Tendência de reproduzir contratações anteriores sem o devido exame de conveniência ou análise da gama de soluções possíveis que poderiam otimizar aspectos de economicidade, eficácia e eficiência;
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Contratação de solução imatura ou inconveniente, pelo mero cumprimento do PAC elaborado no exercício anterior, sob a predisposição de moldar os Estudos Preliminares ao tipo de solução anteriormente informada, sem a real avaliação da necessidade;
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Elaboração de orçamento fictício no PAC, com inclusão de demandas que não espelharão as pretensões de execução orçamentária do ano subsequente.
Obviamente, a crítica aqui exposta não deve ser generalizada para todos os tipos de contratação a ser incluídas no PAC. Por exemplo, casos de pretensão de renovação contratual têm lógica diversa.
Em resumo, entendo que, no geral, a problemática é fruto da exigência antecipada, na elaboração do PAC, de determinados requisitos que são próprios da fase de Planejamento da Contratação, ainda por ocorrer. Por conseguinte, enquanto o PAC continuar a confundir necessidade com solução, o preenchimento do Sistema PGC não será menos que meramente pró-forma.