"Organizações públicas federais sem maturidade para o Plano Anual de Contratações", avalia TCU

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O Tribunal de Contas da União (TCU) fez auditoria em 72 organizações públicas federais para avaliar se o Plano Anual de Contratações (PAC) e o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações (PGC) têm contribuído para o aperfeiçoamento do planejamento das contratações públicas.

A elaboração do PAC é obrigatória para a Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional integrante do Sistema de Serviços Gerais. Para a operacionalização dos processos de trabalho, foi desenvolvido o sistema informatizado PGC.

A auditoria apontou problemas no PGC que podem levar ao preenchimento meramente formal do PAC. Entre eles estão dificuldade de cadastro e de login no sistema, formulários extensos, tempo longo de conexão e falta de salvamento automático dos formulários. Além disso, o nível de especificação dos itens dos catálogos de materiais e serviços exigido para o cadastramento das demandas no PGC não contribui para o processo de elaboração do PAC e para a realização de compras compartilhadas.

Para o TCU, portanto, o nível de maturidade em governança das contratações nos órgãos não contribui para o processo de elaboração e gestão do PAC. Foram ainda avaliados aspectos como engajamento da alta cúpula no planejamento anual das contratações, existência de calendário anual de compras, processo de trabalho, plano de comunicação interno e ações de capacitação específicas das equipes responsáveis.

Fonte: Portal TCU

Íntegra do Acórdão 1637/2021 – TCU – Plenário, do qual decorreram tais conclusões.

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Triste, porém previsível. Afinal, não são poucas as críticas ao modelo adotado para a elaboração do PAC e o preenchimento do respectivo Sistema PGC.

Do meu ponto de vista, a exigência de incluir, no PAC, via Sistema PGC, o objeto a ser adquirido ou contratado no exercício seguinte (e as respectivas quantidade e estimativa de valor) parece atentar contra os fundamentos de planejamento trazidos pela Instrução Normativa Seges/ME nº 05/2017.

Conforme art. 21, inciso I, alínea “a”, da IN 05/2017, o Planejamento da Contratação se inicia com a formalização da demanda, que contempla a identificação da necessidade a ser atendida. Nada obstante, a escolha do tipo de solução a contratar para atender tal necessidade, incluindo quantidades e estimativa de preços, deve ser analisada nos Estudos Preliminares, conforme já preceituavam o art. 24, § 1º, e o Item 3 do Anexo III da referida normativa (atualmente regulamentados pela Instrução Normativa SEDGG/ME nº 40/2020).

O que se nota, no entanto, é que a Instrução Normativa Seges/ME nº 01/2019 exige, antes mesmo de iniciado o Planejamento da Contratação, que se informe o objeto-solução de uma necessidade ainda não formalizada, já com sua quantidade e valor estimado. Ao antecipar o interesse na contratação de uma determinada solução, macula-se o próprio PAC com o registro de um objeto que não necessariamente dispõe de todos os elementos essenciais ao atendimento da necessidade que ensejará a contratação no exercício seguinte. A estimativa de quantidades e a estimativa de preços, justamente por demandarem análise criteriosa, integram os Estudos Preliminares e devem decorrer, respectivamente, de memórias de cálculo que lhe deem suporte e dos parâmetros de pesquisa de preços instituídos pela instrução normativa vigente.

Desse modo, a atual forma de elaboração do PAC parece atropelar o próprio Planejamento da Contratação, banalizando os Estudos Preliminares, visto que confunde necessidade com solução.

Vejamos um exemplo (simplório, é verdade, mas espero que didático) que poderia ilustrar a exposição anterior: um determinado órgão precisa prover de água potável seu público interno e externo. Identificada está a necessidade. Se ela (a necessidade) será resolvida por meio de instalação de purificador de água de parede, bebedouro industrial com abastecimento por água tratada, bebedouro com abastecimento por galão de 20 L, filtro com bastão ionizador de carvão ativado ou outra solução conveniente, é papel dos Estudos Preliminares determinar – não do PAC, elaborado no exercício anterior.

Nesse sentido, compreendo que as informações exigidas para elaboração do PAC no Sistema PGC, segundo a IN 01/2019, tendem a forçar os Setores Requisitantes a incorrer em possíveis riscos e vícios, tais como:

  1. Tendência de reproduzir contratações anteriores sem o devido exame de conveniência ou análise da gama de soluções possíveis que poderiam otimizar aspectos de economicidade, eficácia e eficiência;

  2. Contratação de solução imatura ou inconveniente, pelo mero cumprimento do PAC elaborado no exercício anterior, sob a predisposição de moldar os Estudos Preliminares ao tipo de solução anteriormente informada, sem a real avaliação da necessidade;

  3. Elaboração de orçamento fictício no PAC, com inclusão de demandas que não espelharão as pretensões de execução orçamentária do ano subsequente.

Obviamente, a crítica aqui exposta não deve ser generalizada para todos os tipos de contratação a ser incluídas no PAC. Por exemplo, casos de pretensão de renovação contratual têm lógica diversa.

Em resumo, entendo que, no geral, a problemática é fruto da exigência antecipada, na elaboração do PAC, de determinados requisitos que são próprios da fase de Planejamento da Contratação, ainda por ocorrer. Por conseguinte, enquanto o PAC continuar a confundir necessidade com solução, o preenchimento do Sistema PGC não será menos que meramente pró-forma.

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Entendo quando a Seges opte por solicitar o objeto no Plano Anual de Contratações - PAC em vez da necessidade. De fato, o cadastro do item Catmat/Catser auxilia nas compras compartilhadas e não seria possível padronizar os dados com o campo de descrição da necessidade “aberto”. Tampouco seria factível um “catálogo de necessidades”, já que nem o sistema Catmat/Catser, que é um “catálogo de soluções”, está livre de problemas.

Na consulta pública da Instrução Normativa de plano de contratações anual, eu fiz algumas sugestões que acredito que ficam no meio termo entre os dois casos:

  • Num primeiro momento, a área requisitante preencheria, numa tela, as informações gerais da demanda, como a descrição da necessidade, juntamente com informações como unidade responsável, e-mail, telefone, o grau de prioridade, a data máxima desejada para atendimento e o impacto do não atendimento da necessidade.

  • A partir dessas informações gerais, a área requisitante incluiria itens de contratação preliminares que, a seu juízo, entende que atenderiam a necessidade, sem prejuízo da reavaliação nos Estudos Técnicos Preliminares. Junto com tais informações, poderiam também incluir as informações orçamentárias, como o grupo de despesa, a participação de recursos externos e a ação orçamentária.

  • Num segundo momento, a área técnica e a área de contratações (a depender da estrutura do órgão) incluiriam esses itens (que trariam consigo as informações gerais da demanda) em grupos de agregação. Nesses grupos, seriam incluídas outras informações gerenciais da demanda como: se a contratação se trata de renovação de contrato e as datas máximas para cada etapa (início do processo de contratação, conclusão dos estudos técnicos preliminares, conclusão do projeto básico ou termo de referência, encaminhamento à assessoria jurídica e data da contratação de fato). No final, todas as áreas requisitantes aprovariam as datas ou contestariam justificadamente no próprio sistema (dentro de um prazo, sob pena de “aceitação tácita”). Se houvesse contestação, a autoridade competente decidiria.

  • A partir dessas datas, o calendário seria gerado no próprio sistema. Durante o ano de execução, o próprio sistema mandaria os e-mails de alertas, sendo que a área de contratações ficaria responsável por configurar esses e-mails (texto e periodicidade), como já acontece no Comprasnet Contratos.

  • Durante o ano de execução, as datas poderiam ser alteradas sem caracterizar alteração do plano. Alterações do item de contratações preliminar do PAC não ensejariam sua revisão, porque são preliminares, bem como a nova solução desenhada nos estudos técnicos preliminares atenderá a mesma necessidade. Só seria necessário alterar o plano, com a respectiva autorização da autoridade competente, se a necessidade a ser atendida não estivesse contemplada.

  • Ainda assim, para isso funcionar, é imprescindível que o sistema seja ligado ao ETP Digital ou TR Digital (no caso de não ter estudos técnicos preliminares) para que o requisitante relacione a necessidade a ser atendida com o ETP em elaboração. Sem fazer isso, não seria possível concluir o documento.

Fico feliz que o Tribunal de Contas da União tenha feito essa auditoria e tenha colocado a integração com o Siasg e Comprasnet como um problema, porque isso gera um enorme desgaste com áreas requisitantes que não observam essa questão e tudo soa como algo “proforma” quando a área de contratações precisa cobrar. Se o sistema limita, não tem jeito, ou faz ou faz.

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A missão do PAC é subsidiar a LDO/LOA. Exclusivamente isso. Tirando compras emergenciais rápidas, tipicamente as necessidades de todo órgão podem ser atendidas no exercício seguinte à sua identificação e aprovação. É razoável se assumir que “dá tempo” então prum ETP ser feito e a estimativa dos itens e valores possa ser adicionada em Abril OU EM SETEMBRO (ajuste) do ano do ETP. São DUAS ocasiões prum item ser adicionado e uma pra ser ajustado. Não faz sentido colocar-se itens no PAC que já não tenham ao menos seu ETP.
Ademais, depois que o órgão recebe sua verba anual, ele pode remanejá-la internamente nas categorias econômicas com transferências (“repriorizações”) para acomodar “furos” entre o estimado no PAC corrente para um item, e seu respectivo TR pós ETP relacionado, quando necessário. Tirando itens de TIC, que eu saiba não há norma vinculante sobre algo “ter” que constar no PAC pra “poder” ser comprado, que dirá o quantitativo dum item no PAC ser “limitador” pra sua compra.
Frisando, a missão maior do PAC é a elaboração da LDO/LOA. E com duas ocasiões no ano sendo planejado para inclusão e ajustes, não vejo assim como grande problema aos ETPs / planejamento de contratações - SE o órgão se organiza. Já em órgãos bagunçados onde “tudo” é pra “ontem” (sem planejamento e com politicagens) pode ser a Lei ou IN que for, a coisa vai tar sempre embolada de algum jeito rs. Nesse sentido eu vejo o PAC como um baita vetor pra por órgãos bagunçados na linha que o cidadão espera, administração séria e inteligente da aplicação do seu imposto.

O grande problema é a forma como essa obrigação foi imposta, muito cara para os órgãos e entidades.

Houve mudanças substanciais nessa matéria desde então. É só lembrar que a versão de 2018 do Sistema de Planejamento e Gerencialmente de Contratações - PGC e da norma previam o preenchimento de campos dos estudos técnicos preliminares e do gerenciamento de riscos, ainda na fase de elaboração do Plano Anual de Contratações PAC com um ano de antecedência da contratação.

Lendo o acórdão, a impressão que fica é que a Seges impôs o planejamento aos demais órgãos, mas não planejou a instituição do sistema:

Parte dos problemas detectados poderiam ter sido evitados, se o planejamento do desenvolvimento do Sistema não tivesse ocorrido com as falhas identificadas neste trabalho. A empresa que desenvolveu o sistema tinha sido contratada para uma fábrica de software e não sabia que iria codificar especificamente o PGC. Assim, aceitou o encargo para diversas tarefas, entre elas, a de construir o PGC, sem que os requisitos do sistema estivessem adequadamente definidos e, dessa maneira, diversas decisões importantes acerca do funcionamento do sistema foram tomadas durante a fase de execução do projeto, sem a devida reflexão acerca das consequências, muitas vezes pela própria empresa contratada, sem uma orientação expressa dos gestores (C1) .

[…]

Também não existe um plano de sustentação adequado ao Sistema. A manutenção preventiva, corretiva e evolutiva foi feita dentro do mesmo contrato de fábrica que desenvolveu o PGC, ou seja, atendia a outros sistemas, não havendo regras claras de priorização dos problemas a serem corrigidos ou um roadmap (os planos de ação e as necessidades) de evolução da plataforma. Assim, os problemas se acumularam e não há um plano estabelecido ou em curso de como resolvê-los (C4).

É até um pouco desesperador. Isso colaborou muito para que o sistema fosse visto pelos órgãos e entidades como um problema, mais uma etapa burocrática, e não uma solução. Desfazer essa visão não será fácil. Este instrumento até então caminhou pouco no alcance de seus objetivos.

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Marcelo concordo contigo, excelente argumentação, o PAC representa um grande avanço para nivelar para cima os órgãos que estão funcionando sem planejamento, afinal todo o ano o Governo busca dinheiro na forma de impostos e o contribuinte por sua vez fica bravo quando constata que boa parte dos governos não tem planos de gastos e faz qualquer coisa com o orçamento e com a finança pública… Por exemplo, muitos órgãos faziam adesão via carona em registro de preços no final do ano, para “queimar” sobras. Também é importante observar que muitos dos contratos são de serviços continuados ou de fornecimento de produtos corriqueiros, ou seja, em média, todo ano talvez de 75% a 90% seja prorrogação de contrato ou contrato similar de ano anterior e apenas 10% a 25% representa contratação nova. O dever de planejar está vigente desde o Decreto Lei 200 de 1967 e só agora estamos elaborando o PAC…