Poder ser prudente, até para evitar retrabalho devido a divergência de entendimentos, interpretar a lógica da norma usando o conceito de ou-exclusivo.
… o órgão participante demandante elaborará sua especificação: ou termo de referência ou projeto básico, conforme o caso…
O órgão gerenciador usará a especificação (TR ou PB) para avaliar a demanda. E se aceitar será um novo item no Edital e não faz sentido pensar que para uns itens da licitação for criado o TR/PB e para outros não. Além disso, é mais fácil o órgão gerenciador negar o item demandado pelo partícipe porque não tem o TR/PB, havendo o artefato a justificativa tem que ser outra.