Basicamente minha dúvida se refere ao seguinte o Estudo técnico preliminar possui um campo intitulado descrição da solução como um todo e no termo de referência também existe esse campo, que inclusive na minuta padronizada do nosso estado manda apenas citar que está descrito no ETP. Ok, porém existe um campo no TR que trata de especificação técnica do objeto onde eu acho que realmente deve ser detalhado todo o objeto, até pq a função do TR é descrever e detalhar o objeto e os demais tópicos relacionados a ele como execução e gestão do contrato e etc. Aí eu pergunto a vocês na descrição da solução como um todo no ETP eu descrevo a solução encontrada entrando nos detalhes de especificações técnicas ou apenas descrevo de maneira geral meu objeto e faço esse detalhamento no campo de especificações do TR?
De acordo com a 5a edição do Manual de Licitações do TCU
Descrição da solução como um todo
Uma solução é o conjunto de todos os elementos (bens, serviços e outros) necessários para, de forma integrada, gerar os resultados que atendam à necessidade que ocasionou a contratação.
Para ilustrar, tem-se que uma solução de segurança patrimonial poderia prever os
seguintes elementos:
a) implantação de barreiras físicas;
b) serviço de monitoramento 24h, por meio de postos de trabalho de vigilantes;
c) implantação de sistema de circuito fechado de televisão (CFTV) com gravação digital de imagens;
d) implantação de sistema de alarme;
e) fornecimento de equipamentos de vigilância, como catracas eletrônicas, equipamento de raios-X, detectores de metais etc.;
f) serviço de instalação, configuração e implantação da solução;
g) implantação de sistema de geração de energia emergencial;
h) implantação de sistemas de combate a incêndio, incluindo alarmes contra incêndio;
i) serviço de treinamento de conscientização dos usuários das instalações; e
j) serviço de suporte técnico com manutenção preventiva e corretiva.
Já uma solução de impressão poderia ser composta, por exemplo, pelos seguintes elementos:
a) locação de equipamentos de impressão e digitalização;
b) serviço de instalação e configuração de todos os equipamentos no ambiente de rede interna;
c) treinamento para os usuários acerca das soluções contratadas;
d) fornecimento de consumíveis de impressão (p. ex. toners) e de peças de reposição;
e) serviço de manutenção;
f) serviço de suporte técnico preventivo e corretivo no local; e
g) sistema de gerenciamento, bilhetagem de impressão, armazenamento de dados e segurança da informação.
A solução pode ser composta por partes que serão contratadas e outras que não serão contratadas, seja porque a organização já as possui ou porque não são passíveis de contratação (p. ex., publicação de normas internas). Ademais, alguns elementos de uma solução podem ser objeto de parcelamento em contratações diversas.
Ou seja, um único ETP pode resultar em mais de uma licitação ou processo de contratação direta. Assim, é importante apresentar a solução como um todo para assegurar, em todas as contratações relacionadas a uma mesma solução, o pleno entendimento acerca do objeto e da finalidade da contratação pelos potenciais fornecedores e das demais partes interessadas (sociedade, órgãos de controle etc).
Sim sim, eu li esta parte do manual, porém a minha dúvida é nesse tópico eu devo descrever a solução detalhadamente com todos os seus requisitos?
Não são as especificações, apenas os componentes, se houver, como nos exemplos apresentados pelo TCU.
Na mesma secção do manual é citado o Acórdão 1225/2018-P, que reforça a ideia de descrição de componentes da solução (para atender à necessidade, a essência do ETP):
exemplo, no caso em questão, o contrato foi firmado para a contratação de motorista. No entanto, a solução que se quer contratar é transporte. Motorista é apenas uma parte da solução, que ainda deve contar com os serviços de combustíveis, manutenção, aquisição de veículos. Essas questões são pensadas no estudo técnico preliminar, quando se trata de descrever a solução como um todo. Será também no estudo técnico preliminar que ficará expressa as alternativas de mercado e porque a opção por determinada alternativa
O manual ainda traz os riscos que esse controle (descrição da solução como um todo) busca mitigar:
Riscos
Contratação de solução incompleta, levando a atrasos no atendimento da necessidade da Administração até que as partes faltantes sejam contratadas, com consequente interrupção de serviços e atividades, ou perda do investimento realizado (um exemplo disso é quando uma organização adquire um tomógrafo computadorizado, mas não contrata a infraestrutura necessária para suportá-lo, bem como os serviços de instalação e manutenção. Como resultado, o equipamento acaba sendo armazenado em caixas durante anos, sem poder ser utilizado).
Contratação de solução incompleta, levando à necessidade de contratar diretamente um fornecedor específico para adquirir as partes faltantes, a fim de garantir a compatibilidade com o restante da solução já adquirida, com consequente contratação por preços mais elevados que aqueles que seriam obtidos num ambiente competitivo.
No exemplo apresentado “comprar tomógrafo” sem prever infraestrutura, instalação ou manutenção. No ETP não vai detalhar a especificação do tomógrafo, mas precisa descrever os componentes da solução pretendida, que vai atender à necessidade de tirar tomografia de pacientes.
Esse é um bom exemplo. Não é raro ver notícias sobre equipamentos caros, sobretudo hospitalares, sem uso por falta de condições complementares para instalação, como rede elétrica, adequação predial, treinamento, manutenção.
Escolhida a solução a ser contratada, conforme justificado no Levantamento de Mercado, entendo que o objetivo do tópico Descrição da Solução como um Todo é descrever as diretrizes essenciais para que a solução atenda, de forma satisfatória, a necessidade que originou a contratação.
Em outras palavras, o presente tópico tem a finalidade de subsidiar o preenchimento do Termo de Referência, apresentando diretrizes da execução do futuro contrato.
Além disso, o presente tópico pode justificar, por exemplo:
- Caracterização do serviço como comum ou especial;
- Justificativa do enquadramento da contratação do serviço como continuado (quando for o caso);
- Considerações sobre o ciclo de vida do objeto;
- Justificativas para indicação de marcas ou modelos;
- Justificativas relacionados aos critérios de sustentabilidade;
- Justificativas relacionadas às exigências de qualificação técnica ou econômica;
- Justificativa para não utilização de dispensa de licitação, quando o objeto se enquadrar no limite de contratação direta para compras em geral;
- Exigência de amostra;
- Exigência de instalação de escritório na cidade que o serviço será executado.
O rol acima é meramente exemplificativo e longe de ser exaustivo. Deve a EPC justificar outros elementos que poderão limitar a competição seja por imposição legal, seja por necessidade intrínseca à prestação do serviço a que será contratado.
Eu entendo a sua dúvida e acho bastante plausível o questionamento.
Embora seja claro que a “descrição da solução como um todo” deva listar os elementos que compõe a solução, o nível de detalhamento que cabe a esse tópico é vago, o que dá margem a muito sombreamento com a “definição do objeto” e até com os “requisitos da contratação” e o “modelo de execução do objeto”. Sempre que estou elaborando um Termo de Referência - TR, tenho a sensação de estar escrevendo a mesma coisa em todos os tópicos e isso me incomoda bastante, porque torna confusa e prolixa a comunicação com o mercado fornecedor.
Descontente com a qualidade desses documentos que eu vinha elaborando, busquei, por uma rápida pesquisa no sistema Artefatos Digitais, os TR de outros órgãos ou entidades. Verifiquei que é isso mesmo: apesar de os campos serem padronizados, pela ausência de uma instrução (de preferência normativa) mais concisa e unísona sobre o que deve constar em cada tópico, cada pessoa adota uma forma de preencher.
Alguns manuais, como o do Tribunal de Contas da União citado pelos colegas e também o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação, elaborado pela Advocacia-Geral da União - AGU em conjunto com a Secretaria de Gestão de Inovação - Seges, se esforçam em estabelecer balizas, mas eles próprios se perdem por serem abstratos demais, pouco diferindo do emaranhado de normas, cadernos de logística e orientações diversas muitas vezes nem divulgadas na impresa oficial.
Essa confusão, a meu ver, começa com os próprios modelos da AGU, que tem servido de base para modelos elaborados por diversas Procuradorias estaduais e municipais também. Por exemplo: os modelos trazem “garantia, manutenção e assistência técnica” como “modelo de execução do objeto”, enquanto me parece que essencialmente se encaixam como “requisitos da contratação” por se tratarem de condições mínimas que a contratada deve satisfazer, sendo abordadas em tópico corretato dos Estudos Técnicos Preliminares. Essas informações, a rigor, não fazem parte do modelo de execução do objeto, pois não se trata de “definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento” (alínea e do inciso XXIII do caput do art. 6º da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021).
Mais evidentemente conflituoso é falar sobre “subcontratação” como “requisito da contratação”, uma vez que ela não é obrigatória e não consiste em requisito a ser satisfeito para atender à necessidade da Administração, mas sim em um meio de se produzir o resultado almejado pela contratação, o que se coaduna com a definição do “modelo de execução do objeto”.
Pois bem. Uma referência mais prática sobre como preencher a “descrição da solução como um todo” pode ser encontrada nas minutas da Seges do Catálogo Eletrônico de Padronização. Ali, percebe-se que a solução como um todo traz alguns requisitos gerais sobre os itens (voltados a normas técnicas a serem atendidas), uma descrição completa deles (no caso, com base no Catálogo de Materiais - Catmat ou de Serviços - Catser) e uma cláusula abordando os requisitos de sustentabilidade dentro de cada fase do ciclo de vida do objeto.
Sobre o ciclo de vida do objeto, no caso de produtos, considere “produção”, “distribuição”, “uso” e “destinação”. É o consta no Guia Nacional de Licitações Sustentáveis da AGU, uma referência forte sobre esse assunto. Para serviços, eu não observei nenhuma referência sólida. Na falta de algo melhor, um caminho seria se inspirar nas etapas do ciclo de vida dos serviços de Tecnologia da Informação - TI da ITIL (“estratégia”, “desenho”, “transição”, “operação” e “melhoria contínua”). Eu tenho usado uma versão mais enxuta disso, composta por “planejamento”, “operação”, “manutenção” e “encerramento”. Porém, sendo sincero, às vezes nem me dou ao trabalho de redigir essa parte, porque isso parece ainda tão… greenwashing (?). O mundo precisa evoluir muito sobre esse assunto e trabalhar nisso em um contexto de equipes desfalcadas faz parecer bastante descolado da realidade.
Resumindo, os modelos do Catálogo Eletrônico de Padronização que podem ser considerados as referências mais práticas que se tem sobre o preenchimento da “descrição da solução como um todo” ainda são muito redundantes, porque falam das especificações técnicas detalhadas do objeto, que costumam estar também no tópico “definição do objeto”. Uma solução para esse problema que preze pela comunicação clara e concisa é adotar a tabela de itens como um anexo e citá-la em todos os tópicos em que os dados que estiverem nela devam ser abordados.