Eu tenho encarado os Estudos Técnicos Preliminares como um documento que busca apresentar as alternativas disponíveis e trazer a análise para as definições a serem feitas no Termo de Referência, Projeto Básico ou Edital.
No caso de o Termo de Referência apresentar uma definição que não estava listada dentre as alternativas possíveis nos Estudos Técnicos Preliminares, vejo esses Estudos como deficientes, devendo ser refeitos antes para tratar desse aspecto especificamente.
No caso do exemplo apresentado, ou seja, prazo de vigência superior a 12 (doze) meses, é importante lembrar que deve ser adotado de forma excepcional, caso “fique tecnicamente demonstrado o benefício advindo para a Administração”. No caso dos órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, a Instrução Normativa Seges/MP nº 5, de 26 de maio de 2017 estabelece isso claramente no item 12 do Anexo IX.
Então, se o requisitante entende que o prazo ideal deve ser de 20 (vinte) meses de vigência, ele deve suscitar a atuação da Equipe de Planejamento da Contratação para refazer os Estudos Técnicos Preliminares, com o fim de analisar esse ponto e subsidiar a adoção desse prazo. Ele não pode suplantar a Equipe de Planejamento da Contratação e incluir justificativa em outro documento, porque ele não tem competência para isso, ou seja, suas escolhas no Termo de Referência ou no Projeto Básico estão limitadas pelas análises realizadas nos Estudos. Se a solução for diferente, precisa refazer.
No entanto, nem tudo nos Estudos Técnicos Preliminares precisa estar absolutamente alinhado com o Termo de Referência ou Projeto Básico e é bom que o próprio Estudo deixe claro que se trata de uma estimativa ou que o ponto deve ser melhor desenvolvido posteriormente. O valor de referência da solução é um desses pontos. Esse valor deve ser refinado quando da elaboração da pesquisa de preços para fins de verificação da conformidade/aceitabilidade da proposta, que pode ser feita antes, concomitantemente ou depois da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico.
Para evitar problemas, costumo incluir nos Termos de Referências ou Projetos Básicos um dispositivo que estabelece que, no caso de eventual divergência entre os Estudos e aqueles artefatos, prevalecem as disposições desses últimos.