Fantástico esse debate, no melhor estilo nelquiano!
E fantástica também sua preocupação, @nanda2, com a carga de trabalho da fiscalização.
E por ser tão relevante, lá vai textão.
A gente sempre fala aqui do custo x benefício dos controles, para alegria dos devotos do artigo 14 do Decreto-Lei 200/67. E agora do artigo 169, § 1o. da Lei 14133!
Talvez a grande pergunta seja qual a combinação de controles que reduza o risco trabalhista a um custo administrativo razoável?.
E quanto mais eu leio sobre Conta Vinculada e Pagamento pelo Fato Gerador, mais acho que essa pergunta está faltando.
Só de escrever isso já ataca minha alergia de controles sem estudos de custo x benefício…
Essa discussão me interessa particularmente porque escrevi com a amiga Tânia Chioato o artigo "Rescisões contratuais antes e depois do Acórdão TCU 1214/13: possíveis efeitos da trajetória de controles na terceirização", publicado na Revista do TCU.
O Acórdão 1.214/2013 nasceu de uma constatação incômoda: a Administração já fiscalizava muito.
Havia conferência de tudo, de todo mundo: comprovantes, encargos, folhas, depósitos etc. Só que aquilo consumia enorme quantidade de trabalho dos fiscais e não estava evitando satisfatoriamente os problemas. O TCU viu que a gente estava priorizando a conformidade formal em vez de acompanhar se o serviço estava sendo bem executado.
A mudança de lógica foi importante.
Em vez de tentar descobrir todos os problemas depois que uma empresa ruim já estivesse executando o contrato, procurou-se reduzir o risco na entrada, fortalecendo a seleção de empresas com maior capacidade técnica e econômico-financeira. E, durante a execução, a fiscalização de várias obrigações passou a ser concebida por amostragem, em vez de necessariamente conferir tudo, de todos, todo mês. A expectativa era justamente reduzir os custos de transação do monitoramento.
Vale citar, inclusive, o que escreveu o Grupo de Estudos que embasou o acórdão: que a gestão dos contratos deve ser feita “da forma menos onerosa possível para o erário” e que a conta vinculada “não é indicada”. Veja que já naquela época havia preocupação com o custo desse controle.
No nosso artigo, analisamos milhares de contratos antes e depois do Acórdão 1.214/2013.
A conclusão foi que a taxa média de rescisões caiu. Há uma associação temporal bastante forte entre a mudança do foco de controle e a redução das rescisões.
E veja que isso não tem a ver com a inclusão ou não da conta vinculada, porque esse controle atua sobre o impacto em caso de inadimplência, ele não previne a inadimplência.
No artigo, escrevemos justamente que a conta vinculada funciona como mecanismo de redução do dano decorrente da inadimplência. É uma salvaguarda. Isso não significa que seja inútil; significa apenas que ela trata um tipo específico de consequência do risco.
Por isso ela não deveria ser comparada com todo o risco trabalhista do contrato, e sim com o risco que sobra depois dos outros controles.
Se a gente olhar para o caso relatado, isso vale para escolher o mecanismo da próxima contratação. Eu tentaria entender por que o problema aconteceu. A seleção deixou passar sinais de fragilidade? Houve atraso de salários, reclamações, irregularidade fiscal antes de a empresa dar o calote? A fiscalização detectou, e alguém agiu? Havia garantia contratual, e o que ela cobria?
Isso importa porque a garantia pode servir justamente para mitigar o risco de inadimplência.
Mas não precisa eliminar todo o prejuízo para ser útil.
Para mim, aliás, a garantia nem precisa esperar a discussão trabalhista.
Lá no 1.214/2013 o TCU recomendou cláusula de garantia que cubra inadimplemento, multas e obrigações trabalhistas e previdenciárias não honradas.
Mas a gente vem falando bastante aqui no problema das apólices que exigem trânsito em julgado para cobrir o calote trabalhista.
E se em vez de tentar acionar a garantia por causa disso, a gente acionar pela multa por inadimplemento contratual, sem depender do desfecho de ação trabalhista?
A multa é receita do ente e não vai direto ao trabalhador, mas recompõe o caixa.
O prejuízo do calote poderia ser coberto, ao menos em parte, pela garantia. Existe até a possibilidade de elevar a garantia aos 10%, como possível medida alternativa à CV ou PFG, para quem não é obrigado a usá-los.
Voltando aos tipos de controles para o risco trabalhista, a Lei 14.133 (art. 121, § 3º) traz um cardápio: garantia com cobertura de verbas rescisórias, pagamento condicionado à comprovação, Conta Vinculada, pagamento direto e Pagamento pelo Fato Gerador.
Não vejo ali uma ordem para empilhar tudo.
Vejo alternativas que precisam ser escolhidas conforme o risco.
E levando em conta quanto custa controlar.
Mas afinal, quanto custa a Conta Vinculada e quanto prejuízo ela evita?
Procurei literatura recente. Usei trocentas e duas pesquisas profundas com a IA, usei a Ciência das Compras, usei o Google Scholar. E uma coisa continuou a mesma de estudos anteriores que eu já tinha feito: ninguém sabe. E a ferramenta já existe há um tempão.
Sabemos que ela movimenta muito dinheiro: no TRT-MG, retenções de 10% a 16% da fatura mensal (Mendes, 2020); na UEFS, 13,5% em média (Santos e Moura, 2026).
Também sabemos que isso pesa para as empresas: três prestadoras entrevistadas por Guimarães, Soares e Gonzaga (2023) foram unânimes em dizer que esses mecanismos reduzem o caixa e aumentam a necessidade de capital próprio ou de terceiros. O que ninguém mediu foi quanto esse custo representa, e também não encontrei estudo demonstrando que ele seja repassado ao preço nas propostas vencedoras. É plausível, mas plausibilidade não é evidência.
Do lado da Administração o custo é ainda mais visível. No TRT-MG, a conferência das contas de 8 contratos, com 569 terceirizados, mobilizava 15 servidores, só férias e 13º representavam pelo menos 5.690 documentos por ano, e havia mais de R$ 9 milhões retidos nos cinco contratos analisados em maior profundidade (Mendes e Ferreira, 2020). Outros estudos repetem o quadro: falta de software e de treinamento, fiscal virando quase um RH paralelo da contratada (Minchio, 2021; Mendes, 2020). Não sabemos quanto isso custa em reais, porque ninguém mediu (eu, pelo menos, não encontrei) horas-servidor, sistemas e custo de oportunidade. Mas sabemos que o controle não é de graça. Está longe disso.
E benefício, tem? Tem.
A literatura registra casos em que o saldo retido pagou obrigações trabalhistas (Minchio, 2021, no IFES Cariacica) e na Bahia foram 4.165 pagamentos diretos a trabalhadores entre 2015 e 2024 (Santos e Moura, 2026). Gestores, fiscais e trabalhadores percebem a Conta Vinculada como proteção. Não faz muito sentido dizer que ela é inútil.
O problema é outro. Nos estudos que encontrei, não há demonstração de que ela reduza a frequência de inadimplementos, reduza ações trabalhistas ou reduza condenações subsidiárias da Administração.
Ou seja, sabemos que a CV consegue reduzir o impacto de eventos catastróficos. O que não sabemos é quanto risco adicional ela elimina em comparação com os demais controles, e muito menos se esse benefício supera seus custos.
Existe estudo que feche essa conta?
Fui procurar. Não encontrei. Maciel, Forni e Chioato (2024) chegaram à mesma conclusão: não localizaram estudos do custo financeiro da CV, falam em “virtual inexistência de estudos que afiram a efetividade” e concluem que, sem evidências, não há como afirmar que os benefícios superam os custos. Não negam os benefícios, e também não propõem acabar com a Conta Vinculada. Mas pedem avaliação.
O TCU também tinha pedido essa avaliação faz tempo. No Acórdão 2.328/2015, recomendou que se estudasse o custo-benefício e os riscos da Conta Vinculada, e a equipe de auditoria alertou para o uso indiscriminado, para todo e qualquer contrato. O Acórdão 599/2017 não registrou estudo de custo-benefício, só a ideia de criar outro controle alternativo, o Pagamento pelo Fato Gerador. Quase dez anos depois, eu continuo procurando o tal estudo do custo-benefício dos dois controles.
O Caderno de Logística da Conta Vinculada e as orientações da Seges sobre a IN 5/2017 mandam o gestor justificar a escolha entre CV e PFG com base no custo-benefício, mas nenhum dos dois resolve a conta para o gestor. Na prática, mandamos analisar custo-benefício sem termos produzido a evidência para isso.
E o PFG?
A evidência é ainda mais fraca. Ele aparece pouco na prática, só achei um trabalho que estima economia, mas é uma simulação em contrato isolado (Matos, 2024), além das simulações didáticas do próprio Caderno do PFG, e há relatos de dificuldade operacional. Não encontrei estudo comparando contratos reais com CV e PFG. Eu teria cautela com a ideia de que ele seria naturalmente “mais eficiente”: pode ser, mas ainda não sabemos.
Na verdade, o PFG me preocupa ainda mais por outro motivo: quanto ele estrangula os custos reais dos contratados, e quanto parece ter sido desenhado sem prestar atenção em como funcionam os eventos probabilísticos.
Pense na licença-maternidade. A empresa estima na proposta a chance de uma funcionária engravidar no nosso contrato, e isso vira centavos na planilha. No modelo tradicional, a empresa vai guardando esse pouquinho todo mês, em todos os contratos, e usa o conjunto quando acontece. No PFG, a Administração só paga se acontecer, e só até o que a empresa estimou na proposta. Não sou eu que estou dizendo: é a Seges (então no Ministério da Economia), que em 2022 respondeu à Polícia Federal de Santa Catarina que “os próprios percentuais estimados na proposta são os limitadores de pagamento” (Nota Técnica SEI nº 10671/2022/ME, item iii), citada no tópico Demissão de funcionário após fim do Contrato Administrativo:
SEI_ME - 23315350 - Nota Técnica.pdf (309,5,KB)
A própria PF-SC tinha avisado que assim a empresa arcaria, sem compensação, com a maior parte dos custos, e propôs pagar o evento por inteiro (no caso, estavam falando de rescisão). A Seges não aceitou.
Resultado: basta uma única gravidez no contrato para o custo da empresa ser integral, enquanto ela recebe só os centavos da planilha, sem compensação entre os diversos eventos probabilísticos. É como contratar um plano de saúde para dividir os custos com todos os outros contratantes, mas só poder usar o dinheiro que você mesmo pagou.
Até hoje não entendo como as empresas aceitam entrar nesse jogo. A conta fecha para a Administração, mas não para a empresa.
Voltemos à CV…
A Conta Vinculada nunca vale a pena?
Pode haver contratos em que o risco seja alto o bastante para justificar um mecanismo mais pesado: mercado com histórico ruim, contrato grande, muitos empregados, fornecedor vulnerável (e veja que a gente só vai descobrir isso DEPOIS da seleção do fornecedor). Nesses casos, a justificativa deveria ser “neste contrato, por estas razões, o risco é alto o bastante para justificar este custo de controle e há condições operacionais compatíveis”, e não “sempre fazemos assim”.
Tem jeito de a CV ser mais simples?
Que tal um modelo em que a retenção fosse periódica? Por exemplo: 2% do valor anual no primeiro mês e depois a cada semestre, liberando somente uma vez por ano, em janeiro, até metade do saldo, e o resto só no fim do contrato, sempre depois da comprovação de pagamento conferida por amostragem.
É só um exemplo de como o controle não precisa ser binário, CV máxima ou nenhuma proteção. Controle também pode ser calibrado.
FGTS e INSS: não precisa conferir tudo, de todo mundo, todo mês
Desde o Acórdão 1.214/2013 a ideia tem sido a amostragem: seleciona alguns empregados aleatoriamente, confere extratos e comprovantes, apresentados pelo próprio empregado e, se aparecer problema, amplia a fiscalização. A lógica deveria ser essa: contrato saudável recebe amostra; contrato com sinais de problema recebe lupa.
Há ainda um elemento jurídico importante. No Tema 1.118 o STF decidiu que a responsabilidade subsidiária não decorre automaticamente do inadimplemento da empresa: é preciso demonstrar comportamento negligente ou nexo causal. Considera negligência a inércia depois de notificação formal de descumprimento, venha ela do trabalhador, do sindicato, do Ministério Público ou de outro meio idôneo, e aponta medidas preventivas, como exigir capital social adequado e condicionar pagamentos à quitação das obrigações trabalhistas. Então não se trata de “fiscalizar menos”, e sim de fiscalizar de maneira capaz de detectar e responder ao risco.
E a amostragem fundamentada e bem documentada ajuda a demonstrar que a Administração agiu com diligência e racionalidade.
No fim, acho que o ponto é simples
Às vezes acrescentamos um documento, uma planilha, uma conta bancária, uma retenção, e pensamos: “reduzi o risco”. Talvez. Mas controle também cria custo e também cria risco: consome o tempo do fiscal, tira liquidez da empresa, cria burocracia, desvia a atenção da execução do serviço e pode exigir uma estrutura que o órgão simplesmente não tem.
Então a pergunta não deveria ser apenas “esse controle protege?”, porque praticamente todo controle pode proteger alguma coisa. A pergunta difícil é “o quanto ele protege a mais e quanto custa comprar essa proteção?”. E essa é a pergunta que, depois de tantos anos de Conta Vinculada, a literatura brasileira ainda não conseguiu responder. Por isso eu teria muita cautela com soluções universais: Conta Vinculada, garantia, amostragem, pagamento direto, PFG, controles de habilitação, tudo isso é ferramenta, e nenhuma deveria estar escrita em pedra.
O problema não é provar que a Conta Vinculada tem benefício. Tem. A questão é saber se estamos comprando esse benefício por um preço razoável.
