Complementando o que o Silvio colocou.
Para a verificação de fracionamento de despesa como fuga do processo licitatório, é mais adequado utilizar como critério a natureza funcional do objeto do que o subitem de classificação contábil da despesa.
Manual do Siafi, Macrofunção 021121
3.3.4 - O fracionamento da despesa não é caracterizado pela mesma classificação contábil em qualquer dos níveis, mas por aquisições de mesma natureza funcional.
Entendimento também consta no Acórdão TCU nº 2.557/2009:
Em relação ao entendimento firmado pelo TCU no item 9.2.4 do Acórdão nº 1.276/2008 – Plenário, a STN alegou que o subelemento de despesa não seria um parâmetro adequado para evitar o fracionamento, sendo esclarecido que no item 3.3.5 da Macrofunção SIAFI 02.11.21 consta que ‘o fracionamento da despesa não é caracterizado pela mesma classificação contábil em qualquer dos níveis, mas por aquisições da mesma natureza funcional’.
Ademais, no que se refere à hipótese de fracionamento que resultaria em elisão de processo licitatório de maior vulto, segundo a STN, a classificação por subelemento não poderia servir como ‘elemento definidor da existência de fracionamento de despesa’, visto que simples alterações na classificação contábil poderiam causar impactos no planejamento de compras dos gestores, segundo o Ofício n.º 534/2009/GAB/STN (fls. 07/12), de 28.01.2009.
A conclusão do acórdão:
9 No caso, a Semag reconhece a validade dos argumentos trazidos pela STN, os quais justificariam a alteração pretendida por aquele órgão, no sentido de que a caracterização do fracionamento ilegal se dê pela aquisição de bens ou serviços de mesma natureza, e não pela aquisição de bens ou serviços classificados em idêntico subelemento de despesa.
10 Realmente, trata-se de inexatidão técnica que reclama correção por parte do Tribunal, consoante sugerido pela unidade instrutiva.
11 De fato, não há como se concluir que a classificação das despesas segundo a legislação contábil/orçamentária (norma geral) é que nortearia a definição da modalidade de licitação ou do caso de dispensa de certame da espécie para as contratações com a administração. Até porque a Lei nº 8.666/1993 é a norma especial que rege os procedimentos de licitações e contratos para o setor público. E conforme elementar princípio de hermenêutica, havendo conflito entre uma norma especial e outra geral, aquela prevalece sobre esta última.
12 Parece inegável que a intenção do legislador foi estabelecer como regra que o parcelamento deverá obedecer ao princípio da economicidade, com justificativa técnica e econômica da contratação parcial, sendo vedado, em qualquer caso, o fracionamento como expediente para se fugir ao procedimento licitatório ou à modalidade de certame mais complexa.
13 Desse modo, para se determinar a modalidade a ser adotada ou a hipótese de contratação direta, o critério de se somarem os gastos classificados no mesmo subelemento de despesa peca num ponto essencial: reúne, para esse fim, bens ou serviços que não possuem a mesma natureza, embora estejam agrupados na mesma rubrica orçamentária. Logo, esse parâmetro não deve mesmo prosperar, sob pena de inviabilizar técnica e economicamente as contratações que requeiram a sua adoção.
14 Não é demais recordar que um dos objetivos da licitação é permitir a contratação de maneira mais econômica para o erário. Nesse sentido, quis o legislador, preservando tal objetivo, eliminar gastos com procedimentos inúteis para contratações de pequeno porte, fazendo entender que tais dispêndios prejudicariam a própria administração. Sem dúvida, em situações do gênero, é mais vantajoso contratar-se diretamente – sem delongas e formalidades maiores –, evitando que aquisições de custos irrelevantes se transformem em fontes de gastos indevidos.
15 O certo é que a contratação direta, no caso de pequenas importâncias, não pode servir como mero artifício para se fazer parcelamento de compras ou serviços unos por natureza e que, por isso, devem ser processados de forma conjunta e concomitante.
Mesmo que seu órgão não faça parte do Sistema de Contabilidade Federal, regulamentado pelo Decreto nº 6.976/2009, esses entendimentos podem ser usados como boa prática administrativa.
