Aproveito para reiterar uma das mais incríveis alterações da Nova Lei de Licitações: não estamos buscando o ‘menor preço’, mas o resultado mais vantajoso para a Administração Pública, inclusive no que se refere ao ciclo de vida do objeto (Art. 11, I da NLL), o que se materializa pelo “menor dispêndio para a Administração”, levando em conta o conceito de Custo Total de Propriedade, que envolve “custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto” (Art. 34 da NLL).
O que a lei passou a exigir textualmente é que os estudos preliminares considerem os custos de ciclo de vida das diversas opções de atendimento à necessidade.
E isso inclui, obviamente, a análise da MODELAGEM da contratação, em termos de agrupapamento.
2.1.7 Modelagem de agrupamento
A modelagem de agrupamento envolve parcelamento e agrupamento do objeto.
Parcelamento é a divisão do objeto em partes menores e independentes. Gêneros alimentícios, por exemplo, divididos em componentes autônomos, tratados como itens, como arroz, feijão, óleo, trigo ou em grupos de itens por afinidade e/ou quantidade, desde que não haja prejuízo para o conjunto a ser licitado. Cada parte, item, etapa ou parcela representa uma disputa isolada ou em separado.
O parcelamento, de acordo com a NLL, leva em conta as condições de atendimento às necessidades, expectativa de consumo e premissas de viabilidade técnica e vantagem econômica (art. 40, V, b; art. 47, II). Desde o ETP exige-se decisão e justificativa sobre o parcelamento (art. 18, §1º, VIII).
A divisão em parcelas pode ampliar a participação de licitantes com capacidade limitada de atender ao objeto pretendido, aumentando, portanto, em tese, o potencial de competição. Por isso, deixar de parcelar, quando aplicável, sem justificativa, pode ser um mecanismo de direcionamento. Por outro lado, há risco de o parcelamento servir como facilitador de cartel, pela possibilidade de divisão prévia entre os licitantes, especialmente quando o mercado é oligopolizado, ou seja, tem poucas empresas dominantes.
Considerando esse e outros fatores, a decisão de parcelar exige a ponderação de diversos princípios, em especial eficiência, eficácia, economicidade, primazia do interesse público, proporcionalidade e razoabilidade - todos positivados no artigo 5º da NLL (Acórdão TCU nº 4506/2022-1C).
Nessa lógica, a NLL afasta expressamente o parcelamento de bens quando a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem na contratação recomendar a compra do item do mesmo fornecedor (artigo 40, § 3º). Em serviços, deve ser considerado o custo de gerir vários contratos frente à possível economia decorrente da divisão do objeto em itens (art. 47, § 1º, II).
Relacionado com esse tema encontramos o Acórdão TCU nº 929/2017-P, que tratou da modelagem de serviços de Facilities, que agregam diversas demandas de operação, manutenção e conservação predial num único contrato.
A propósito, vale mencionar a permissão explícita do art. 7º da Lei nº 14.011/2020, para contratar o serviço de Gestão da Ocupação, que corresponde, de modo geral, ao Facilities Management, integrando, num mesmo contrato, serviços de suporte como limpeza, segurança, manutenção e outros relacionados com a ocupação predial. Pode-se considerar como um caso especial de agrupamento de objetos, permitindo envolver, na contratação, a elaboração de projetos, execução de obras e fornecimento de equipamentos, em contratos que podem durar até 20 anos. É uma inovação radical na forma como se contratam serviços na Administração Pública brasileira (SANTOS, 2022).
Nesse contexto, a mera viabilidade técnica de individualizar parcela do objeto não obriga ao parcelamento. É caso, por exemplo, de elementos de um serviço que podem ser subcontratados, ou serviços com fornecimento de materiais e vice-versa. Há hipóteses em que um único contrato é mais adequado para o interesse público e necessidades da Administração. A decisão, naturalmente, deve ser justificada, seja por agrupar ou dividir o objeto.
Podemos concluir que parcelar o objeto depende de duas condições: (1) que não haja prejuízo técnico à separação de elementos e (2) que exista vantagem econômica para a Administração. É muito importante atentar para esse aspecto: é a vertente econômica que condiciona a obrigação de parcelar. Se a divisão de parcelas não promover expectativa de ganho econômico para a unidade compradora, o parcelamento não é imperativo. Pode ser que existam outros fatores a indicar a vantagem de parcelar, requerendo demonstração e fundamento, como parte da modelagem da contratação.
Em síntese, o parcelamento do objeto, embora deva ser encarado como diretriz na busca da proposta mais vantajosa para a Administração, deve ser modulado pelo vetor econômico, a partir do exame das peculiaridades do objeto pretendido e do mercado fornecedor (Acórdão TCU nº 4506/2022-1C).
Mais uma vez, parabéns à equipe do IFSC, pelo brilhante trabalho.