Oi, @Mara_Fernandes_go, super-tema esse. Modelagem é uma das coisas mais extraordinárias do planejamento de contratações.
Uma consulta à nossa novíssima ferramenta de IA, a Ciência das Compras, aponta que há vários estudos corroborando um achado: na prática, o grosso do mercado fornecedor é de empresas de alocação e gerenciamento genérico de gente. O TCU já tinha cantado essa bola no paradigmático Acórdão 1214/2013-P: temos, em grande medida, administradoras da mão de obra, não “especialistas no serviço propriamente”.
As empresas fornecedoras não se especializam em um nicho técnico (ex: uma empresa especialista em técnicas avançadas de limpeza ou uma especialista em engenharia de manutenção), mas sim em recrutar e gerir folhas de pagamento para uma vasta gama de profissões.
Exemplo: Dissertação sobre a UFRN. Em 5 grandes contratos, mais de 1.500 funcionários distribuídos em 38 categorias funcionais diferentes.
Os estudos revelam que o mesmo “perfil” de fornecedor atende desde serviços de Facilities até a categorias de nível superior e atividades-fim, incluindo assistentes sociais e profissionais de saúde.
Nesse balcão, função diferente não significa, necessariamente, mercado diferente. Separar postos “por especialidade” pode não abrir competição nenhuma; só multiplicar contratos.
É importante atentar que a Lei nº 14.133/2021 mudou significativamente o enquadramento sobre a modelagem do agrupamento, especialmente nos serviços.
O art. 18, § 1º, VIII, exige justificativas para o “parcelamento ou não”. A redação é importante: não é apenas o agrupamento que precisa ser explicado. Dividir o objeto também exige demonstrar que é a configuração mais vantajosa.
Para serviços, o art. 47, § 1º manda considerar conjuntamente: a responsabilidade técnica; o custo para a Administração de vários contratos frente às vantagens econômicas da divisão; a ampliação da competição; a prevenção da concentração de mercado.
Parcelar não é um fim em si mesmo. Só faz sentido se produzir o melhor resultado para a Administração.
Isso é particularmente relevante em DEMO. Cada novo contrato pode significar processo de implantação próprio, preposto, equipe de fiscalização, análise de planilhas, controles trabalhistas, repactuações, garantias, sanções, gestão de riscos e providências de continuidade. A multiplicação de contratos tem custo real e a lei diz que isso é relevante.
Eu escrevi, junto com a Tânia Chioato, o texto Subsídios para gestão de riscos em terceirização: estatísticas de contratos federais
Ali os números revelam muitas coisas interessantes: contratos maiores tendem a atrair mais disputa (até certo ponto, em que começa a afunilar), ao contrário do que poderia se imaginar na lógica de parcelar mais para aumentar competição.
Sobre o seu medo das pequenas: ele tem base nos dados — acima de R$ 1 milhão, MPE rescindem 46% mais que as maiores, e em apoio e limpeza piora.
Mas o porte empresarial, isoladamente, não é o melhor indicador de risco. A estrutura da empresa parece informar muito mais.
Quando o capital social não chega a cinco vezes o valor do contrato, a taxa de rescisão é de 9,4%. Quando supera dez vezes o valor do contrato, cai para 5,2%.
Uma empresa com ficha limpa no Sicaf rescinde 3,8% dos contratos. Com duas ou mais penalidades restritivas, a taxa sobe para 17,6%.
Empresas com menos de dois anos de cadastro rescindem 13,8% dos contratos. Entre aquelas com mais de cinco anos, a taxa cai para 7,5%.
Isso desloca um pouco a pergunta. Talvez a melhor oposição não seja entre empresa pequena e empresa grande, mas entre empresa estruturada e empresa frágil.
Um dado muito curioso: a taxa de rescisão cai conforme aumenta a especialização (apoio administrativo = 10,4% × manutenção predial = 5,5%).
E a concentração já é enorme: cerca de 1% dos fornecedores levam mais de 40% do valor total.
O Acórdão 558/2021-P do TCU (e o seu acompanhamento, o Acórdão 882/2022-P) ajuda a compreender a lógica da modelagem por agrupamento de cargos, embora tenha sido avaliado ainda à luz da lei antiga.
Era uma licitação da Central de Compras, para vários cargos de Apoio Administrativo, Recepção e Secretariado.
A adjudicação individualizada por cargo poderia fazer com que cada órgão administrasse até sete contratos, sete prepostos e sete soluções tecnológicas diferentes para um mesmo conjunto de serviços de apoio administrativo.
Foram comparadas alternativas e adotada uma solução intermediária: 24 lotes, em lugar da divisão por cada cargo ou de um lote único nacional.
O TCU considerou que havia motivação técnica e financeira para a modelagem. No acompanhamento posterior, o Acórdão 882/2022 registrou que mais de quarenta empresas apresentaram lances nos 24 lotes e nove empresas foram vencedoras. O Tribunal não ignorou o risco de concentração, mas verificou que a estrutura escolhida preservou disputa efetiva e que os riscos estavam sendo acompanhados.
O precedente é relevante não porque autorize qualquer agrupamento, mas porque mostra que o custo administrativo da fragmentação pode integrar legitimamente a decisão.
Numa análise de modelagem, o fundamento não deve ser apenas a “similaridade das funções”. Funções semelhantes para a Administração nem sempre pertencem ao mesmo mercado fornecedor. O ETP deve investigar, entre outros aspectos: quais empresas efetivamente prestam cada conjunto de serviços; se os mesmos fornecedores costumam executar conjuntamente as atividades; quais convenções coletivas e datas-base são aplicáveis; se existem qualificações profissionais, registros, equipamentos ou responsabilidades técnicas específicos; os efeitos da composição dos lotes sobre empresas optantes pelo Simples Nacional; as sinergias reais de supervisão e gestão; a quantidade de contratos e de equipes de fiscalização resultante de cada alternativa; os ganhos de escala e a diluição de custos indiretos; o número provável de concorrentes em cada configuração; os riscos de concentração, dependência e descontinuidade.
Um exemplo recente e bem amplo: Pregão Eletrônico 90038/2025 do STF. O Supremo estruturou um único item contratual, para a gestão integrada de facilities, agrupando mercados variados, como: engenharia; manutenção predial; manutenção de equipamentos gráficos, médico-hospitalares e odontológicos; copeiragem, recepção, cerimonial, eventos, Libras e audiodescrição; telefonia, impressão, internet, audiovisual e conservação documental; limpeza, jardinagem, controle de pragas, lavanderia e resíduos; vigilância, brigadistas, extintores, CFTV, chaveiro e UTI móvel; motoristas, manutenção e abastecimento de veículos, almoxarifado e carregadores.
Nesse caso, vale prestar muita atenção no cerne do objeto: deixa de ser simplesmente a soma dos serviços componentes. A integração, a coordenação das interfaces e a responsabilização unificada passam a constituir uma parcela central da própria solução.
Não se está dizendo que vigilância, lavanderia, manutenção odontológica, audiovisual e abastecimento de veículos pertencem ao mesmo ramo comercial. Está-se dizendo que existe um mercado de integradores capaz de coordenar esses diferentes serviços.
Esse é talvez o exemplo mais claro do que o art. 47, § 1º, II, da Lei nº 14.133/2021 acrescentou ao debate. Em vez de perguntar apenas se as parcelas podem ser executadas separadamente, o planejamento passa a indagar se é vantajoso para a Administração continuar administrando separadamente todas essas interfaces.
O custo administrativo aqui não é apenas o custo de realizar várias licitações. Envolve dezenas de processos de prorrogação, repactuação, fiscalização trabalhista, aplicação de sanções, gestão de garantias, transições contratuais, prepostos e conflitos de responsabilidade. O modelo transfere parte considerável dessa coordenação para um integrador.
O STF também adotou mecanismos para evitar que a amplitude do objeto tornasse a licitação disputável apenas por uma empresa extremamente verticalizada. O edital admite: participação em consórcio, com comprovação cumulativa da capacidade técnica e econômico-financeira; subcontratação de atividades acessórias, complementares ou especializadas em até 50% do valor anual; utilização de atestados da potencial subcontratada para determinadas parcelas, limitada a 25% do objeto; subcontratação justamente quando a atividade exigir expertise setorial distinta, preservando na contratada principal o núcleo da gestão central.
Naturalmente, o ganho de coordenação vem acompanhado de riscos de dependência, dificuldade de substituição, impacto sistêmico de eventual inadimplemento e redução potencial do universo competitivo.
Tudo isso merece ser pesado num bom ETP.
E “bom ETP” é o maior desafio, hoje, para mim, da maioria das nossas compras. Estudar é muito mais do que preencher formulário.
E IA, sozinha, não resolve.
Espero ter contribuído.