O custo dos encostados no serviço público

[marcelopez]

Caros colegas,

Trago um assunto que não é foco das discussões do GestGov, mas que acredito interessar a muitos. Por isso, peço a licença para solicitar a todos os colegas servidores uma especial atenção ao presente tópico.

Sou servidor público federal e estou particularmente interessado numa disfunção bastante comum na Administração Pública. Refiro-me ao “paradoxo competência-sobrecarga”, se assim eu o puder chamar.

No serviço público, o servidor que se revela pró-ativo, zeloso e eficiente vê-se designado para mais e mais tarefas (afinal, a pessoa é competente!, diriam). Em contrapartida, o servidor que procrastina, que mal trabalha (ou que sequer trabalha), que é desleixado e que faz tudo errado sem qualquer cuidado acaba ganhando o privilégio de não receber outras atribuições ou, pior ainda, de continuar sem trabalhar (afinal, a pessoa não faz nada!).

Em resumo, na Administração Pública a regra é: mostra que és competente e acumularás mais trabalho; mostra que és incompetente e serás beneficiado com a desocupação.

Os bons servidores são amontoados de mais afazeres em detrimento dos outros que nada fazem em prol do serviço. É evidente que a manutenção desse sistema leva à sobrecarga dos servidores produtivos, que acumulam mais e mais volume de trabalho, e ao desestimulo e à desmotivação gradativa para o desempenho ótimo das atribuições.

Ou seja, parece-me que a produtividade joga no time contrário à eficiência, pois não existe uma divisão racional de funções, capaz de forçar os ociosos a trabalharem, de maneira a melhor distribuir as atividades dentre todos os servidores do quadro de pessoal. A competência no desempenho das atribuições é uma marca de Caim que penaliza o servidor exemplar. Os efeitos da sobrecarga de trabalho são diversos e bem conhecidos: ansiedade, depressão, esgotamento, síndrome do pânico, dentre tantos outros.

Deveria ser evidente que as atividades precisam ser distribuídas de forma equânime entre os servidores, a fim de se evitar a sobrecarga de trabalho. Assim, estar-se-ia dispondo de um critério objetivo para a designação de funções: quem apresentar baixa produtividade receberá mais atribuições.

Apesar de óbvio, não é assim que funciona. Os servidores-problema são encostados em funções mínimas ou insignificantes, o que os condecora com o privilégio de manter seu status quo. Como as autoridades superiores parecem preferir não se indispor pessoalmente com tais servidores, esse é um modus operandi vicioso que parece se arrastar indefinidamente no funcionamento da Administração Pública.

Nesse pensamento, se o servidor é problemático e sua presença onera os cofres públicos, delegá-lo novas funções pode ser justamente um caminho imparcial para, no futuro, responsabilizá-lo por sua conduta desidiosa, demonstrando a insubordinação, a ineficiência e a improdutividade no desempenho laboral, já que o indivíduo dificilmente assumirá papel ativo nas novas atividades.

No entanto, ao optar por não lidar com os servidores vadios, os gestores públicos terminam por alimentar o comportamento que tanto criticam. “Fulano não faz nada”, ecoam, “não adianta dar serviço para ele”. Ora, mas quando tal Fulano foi devidamente cobrado de seu exercício é a questão incisiva. E a resposta é provavelmente nunca, já que os serviços recaem sobre os demais, reforçando e consentindo com a disponibilidade do primeiro.

Em alguns casos, parece-me haver, inclusive, certa insistência a nível institucional para sustentar o cenário em comento, com processos de seleção “por competência” e a subversão de nomenclaturas como “agentes transformadores” ou “talentos” para identificar servidores produtivos e competentes, dignos de mais obrigações. Nas entrelinhas, trata-se da manutenção dos maus servidores em seu estado de conforto, às custas da saúde ocupacional dos demais.

Finalizando essa longa consideração (ou desabafo?), gostaria de suscitar a discussão entre os colegas do grupo, aproveitando o ensejo para questionar a existência de qualquer texto que, mesmo que vagamente, aborde esse fenômeno.

Gostaria de saber se há alguma fonte que discorra sobre esse aspecto da má distribuição das tarefas entre servidores públicos, não observando os níveis de produtividade deles como fator objetivo para a segregação das funções. É bem-vinda qualquer crítica doutrinária, qualquer comentário perdido na jurisprudência dos órgãos de controle interno ou externo, qualquer frase na literatura de gestão de pessoas, qualquer análise independente, enfim, qualquer coisa.

Afinal, qual o custo dos encostados no serviço público?

[Sandro_Silva]

Prezado Marcelo,

Desconheço literatura que discorra sobre este assunto, mas acho que a pandemia COVID-19 expôs na Administração Pública provas de conceitos que devem ser validadas num futuro: aquele setor que virou um botão num APP, ou aquele servidor que identificou-se como sem razão para o home-office e tampouco sua atividade presencial.

Produtividade e eficiência como ferramental para a governança pública encontra-se em slides e em treinamentos, mas nas repartições raramente.

Vamos aguardar as colaborações de outros colegas.

[Dilson_Araujo_Junior]

Rapaz…boa explanação, infelizmente li verdades que são vivenciadas por muitos colegas aqui

[marcelopez]

Caros colegas,

Desde a minha primeira postagem, alguns dias atrás, tenho recebido algumas contribuições por meio de contato direto, o que indica que o assunto em pauta pode ocasionar certo desconforto na exposição pública dessa mazela.

Da forma mais didática possível, tentarei resumir alguns trabalhos com os quais tive contato desde o início deste tópico. Para quem tiver interesse, deixarei a referência das fontes esquematizada ao final.

Como apontaram os colegas que comentaram acima, a existência de servidores improdutivos é um peso na estrutura administrativa e uma infeliz realidade em escala nacional. E esse parece ser um problema tão antigo quanto atual.

Ainda no início da década de 70, o Professor José Guerra, acadêmico da UNB, publicou um interessante (e, porque não dizer, divertido) artigo na Revista do Serviço Público, intitulado “Aspectos da Capacidade Ociosa na Função Pública” [1].

Em seu texto, interessado em discutir a condição de ociosidade em que determinados servidores públicos se encontram, o autor inicialmente comenta o curioso caso da Lei nº 5.413/1968, que instituiu, em caráter temporário, a “licença extraordinária”. Tratava-se de um afastamento remunerado por período de 1 a 3 anos, podendo ser sucessivamente prorrogado até completar 6 anos. Para sua concessão, bastava ao servidor interessado o cumprimento de apenas dois requisitos: o mínimo de 4 anos de efetivo serviço e a desnecessidade de sua substituição (leia-se, ser um servidor tão inútil que sequer seria preciso outro para substituí-lo).

A esperança do legislador era que alguns milhares de servidores ociosos abraçariam a oportunidade e se afastariam do serviço público, dedicando-se a seus interesses particulares, com a garantia do vínculo funcional e percebendo parte de sua remuneração.

Na exposição de motivos, o então Ministério do Planejamento argumentou que a proposta objetivava "a possibilidade de estimular os servidores, cuja presença se torne desnecessária, a se integrarem, voluntária e progressivamente, nas atividades privadas, aliviando, simultâneamente, os cofres Públicos, que dêsse modo poderão melhor recompensar os esforços daqueles que exercem atividade produtiva; e, de outro lado, assegurar recursos para investimento, mediante a redução dos gastos de custeio”.

Interessante notar que, numa única frase, a referida entidade deliberadamente assume três características viciosas que assolam a política de pessoal da Administração Pública:

1. Há servidores cuja presença é notoriamente desnecessária;
2. Os esforços dos servidores produtivos não são adequadamente recompensados;
3. Os servidores produtivos não são melhor remunerados porque os cofres públicos se oneram dos servidores desnecessários.

Fato é que, aparentemente, a supracitada lei não surtiu os efeitos desejados. A quantidade de requerimentos para a mencionada licença revelou-se muito aquém do esperado. Como muito bem observou o Prof. José Guerra, os motivos para o fracasso são óbvios: se o servidor é ocioso, tal condição não o impede de tratar de seus interesses particulares. Ele não precisa de licença, pois já é ausente da dinâmica de serviço. Logo, “muito melhor continuar como está do que passar recibo de ocioso, com requerimento do próprio punho”.

Na sequência, o Prof. José Guerra passa a uma descrição atemporal do perfil típico do servidor desidioso. Numa redação precisa, expõe-se os traços, as condutas e os comportamentos marcantes desses agentes estéreis. De tão acurada, a descrição torna-se divertida pela trágica irreverência de uma realidade que não mudou nada em 50 anos. Recomendo a leitura!

Poucos anos depois da supracitada publicação, o “Manual das Relações Chefe/Subordinados”, elaborado por Alice Cunha, então servidora do TCU, prescrevia que todo chefe “precisa certamente […] saber captar a cooperação de todos na realização dos objetivos” [2].

No referido ensaio, que defende uma política de pessoal por participação, a autora descreve que outros estudos mostraram que “solicitar o auxílio e a cooperação dos subordinados, leva-os a […] trabalharem mais e melhor, do que nas situações em que não eram solicitados a prestar auxílio e cooperação”. A partir daí, discorre que as chefias devem incentivar uma crescente participação dos servidores, bem como estimular a sua contribuição. A integração dos subordinados, provendo-os do máximo de informações acerca dos processos em andamento, é uma das tantas medidas recomendadas para a efetiva participação no trabalho.

Se a formalidade é permeada de boas intenções, a prática parece improfícua. Cinco décadas depois, o cenário da distribuição irracional da força de trabalho soa inabalável.

Um artigo de 2018, publicado por duas Professoras e Doutoras em Psicologia, buscou analisar de que forma a organização do trabalho e seus processos impactam a saúde mental de servidores técnico-administrativos na área da educação superior, em âmbito federal. Sem novidade, as autoras atestaram que “uma vez concluído o estágio probatório, alguns servidores adotam uma postura de fazer o mínimo. Isso leva à sobrecarga de outros colegas, tornando-se um fator de adoecimento para estes” [3].

Os resultados da pesquisa indicaram que as relações de trabalho analisadas estavam permeadas de vários fatores desestabilizadores da saúde do servidor. Dentre as queixas coletadas, as mais recorrentes foram a sobrecarga de trabalho e a falta de reconhecimento, funcionando como “fatores patogênicos ou desencadeadores de adoecimento”. O corolário é conhecido: um festival de licenças médicas.

Bruno Chapadeiro, especialista em Psicologia Organizacional e do Trabalho, comenta que esse efeito, como num ciclo vicioso, pode implicar queda da produtividade, desmotivação, problemas de concentração e falhas no desempenho dos outros servidores. Afinal, a Administração não suprirá a ausência do servidor licenciado, uma vez que não poderá realizar concurso público para substituí-lo. Portanto, a sobrecarga de trabalho em outros servidores poderá repercutir também no adoecimento desses, visto que alguém terá que assegurar a produtividade do servidor afastado [4].

Como já foi dito, no serviço público o servidor-problema é beneficiado com a dádiva de continuar sem trabalhar ou trabalhando o mínimo possível, pois sempre haverá um servidor producente a quem delegar o exercício das funções. O desleixo do primeiro é o fardo do segundo. Por mais contraditório que pareça, a eficiência do servidor é sua autossabotagem nesse sistema.

Traçando um paralelo: a CF88 determina que, em regra, os proventos de aposentadoria devem observar o tempo de contribuição, não podendo exceder os valores de remuneração percebidos na fase de atividade. Por trás das razões de ordem econômica e administrativa que justificam este princípio, há também um aspecto ético e moral relevante na intenção do legislador: reconhecer que aquilo que não se pode pagar pelo trabalho não é lícito pagar pelo ócio [5].

E, ainda assim, o ócio, a desídia, o desleixo e a negligência têm seu recanto especial no funcionalismo da Administração Pública. Retumba a máxima: “Mostra que és competente e acumularás mais trabalho; mostra que és incompetente e serás beneficiado com a desocupação”.

Afinal, repito, instigando a discussão entre os colegas, qual o custo dos encostados no serviço público?

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Literatura citada:

[1] GUERRA, J. A. Aspectos da Capacidade Ociosa na Função Pública. Revista do Serviço Público, v. 106, n. 1, pp. 161-168, 1971.

[2] CUNHA, A. Manual das Relações Chefe/Subordinados. Revista do Serviço Público, v. 109, n. 1, pp. 235-270, 1974.

[3] RAMOS, L. F. C.; MACÊDO, K. B. Reflexões sobre o adoecimento dos servidores técnico-administrativos em educação. Argumentum, v. 10, n. 3, pp. 107-122, 2018.

[4] CHAPADEIRO, B. Relato de caso de assédio moral num Hospital Público de São Paulo: entre o (des)serviço e a (in)justiça. In: GEDIEL, J. A. P (org.). Estado, poder e assédio: relações de trabalho na administração pública. Curitiba: Kairós Edições, p. 165, 2015.

[5] DE NAZARÉ T. DIAS, J. Devemos incentivar o ócio ou a produtividade?. Revista do Serviço Público, v. 67, n. 03, pp. 423-427, 1955.

[HelioMiranda]

Discussão importante e complexa. Obrigado pelas contribuições. Creio que essa discussão passa pela avaliação de desempenho e pela gestão por competências. Assim poderia ser possível mensurar o custo da ociosidade. Quais são os órgãos ou entidades públicos com maior maturidade nessas duas atividades para servirem como exemplos? Qual é a atuação atual dos órgãos de controle sobre esse aspecto? Como é a atuação sistêmica para prevenir a desídia, já positivada como causa de demissão de servidores públicos? Quantos casos há de demissão por desídia até hoje? Como esses processos foram trabalhados? Acho que ainda precisa uma discussão mais ampla para aprofundar esse assunto. Sugiro, inclusive, que seja tema de alguma Rede GIRC no futuro.

Obrigado pela atenção e fico à disposição.

Atenciosamente,

[xtecnico2]

Realmente a discussão é complexa, por vários motivos. Principalmente porque nós, como servidores públicos, somos culpados e vítimas dessa situação.
Não é só a chefia, ao não querer se indispor, que é responsável.
Os servidores públicos, em geral, tem que repensar seu papel, uma vez que antes de ser servidor público, somos cidadãos, pagadores de impostos, e que também sofrem como consumidores dos serviços públicos mal prestados.
Essa situação antiga de servidores encostados tem um custo visível, que é a (cada vez mais) crescente campanha para o fim da estabilidade no setor público.
É fato que os instrumentos de avaliação de desempenho não são efetivos. E, quando são, os instrumentos de proteção do servidor público ocioso são muito mais efetivos que os de proteção da sociedade.

É uma discussão sem fim e, por enquanto, sem resolução para o cidadão consumidor dos serviços públicos.

[Nando_Rio]

Alguém se lembra da pesquisa de clima organizacional feita no governo federal?
Até agora não sei o resultado, infelizmente mais um recurso gasto e que não teve continuidade.
A questão dos “aspones concursados” no serviço público é algo lamentável que precisa mais do que ser discutido, mas ser enfrentado. Contudo, a maioria das chefias não desejam se indispor e fazem vista grossa.

[marcelopez]

Caros colegas,

Depois de minha última postagem, outros membros da plataforma têm incrementado essa discussão, levantando pontos muito relevantes sobre o fenômeno da ociosidade no serviço público. Em especial, foram destacadas as problemáticas em torno de instrumentos de avaliação e da efetiva demissão como punição aos servidores públicos ociosos.

O administrativista Wolgran Junqueira Ferreira discorre sobre tais questões [1]:

“Constitui uma das proibições para o servidor público, o procedimento de forma desidiosa, ou seja, proceder no desempenho de suas atribuições com desleixo ou incúria. A rapidez e seriedade do servidor no exercício das atribuições que lhe foram conferidas ao tomar posse, não permite que o mesmo venha, no exercício de suas atribuições, a agir de forma diversa. A desídia no serviço público é que caracteriza a burocracia odiosa e inaceitável.”

Fato é que torna-se inevitável abordar esse assunto sem esbarrar no direito à estabilidade no serviço público. Como todos sabemos, não são poucos os servidores que indevidamente se valem da garantia constitucional da estabilidade para acostar-se ao descompromisso.

Regis Fernandes de Oliveira, advogado e ex-deputado federal que exerceu a magistratura por três décadas, retrata bem esse quadro [2]:

“Em verdade, é comum ocorrer que o servidor, após adquirir a estabilidade, superado o estágio probatório de três anos, se sinta confortável no serviço público, passando a negligenciar suas funções. Torna-se relapso, tratando mal a população, saindo e não retornando ao serviço, nada fazendo etc. Cria mal-estar constante e, sentindo-se acobertado pela estabilidade, hostiliza seu superior hierárquico, tornando-se, enfim, um problema para o funcionalismo.”

O art. 41, § 1º, inciso III, da Constituição Federal prevê que o servidor público estável poderá perder o cargo mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

A intenção é que, uma vez estável, o servidor permaneça sendo avaliado periodicamente, o que busca assegurar os níveis de produtividade no cumprimento de suas atribuições, sujeitando-o à exoneração no caso de ineficiência no desempenho.

Ocorre que tal avaliação periódica de desempenho depende de procedimento estabelecido em lei complementar. Trata-se, portanto, de uma norma de eficácia limitada, não sendo autoaplicável. Mais de 22 anos após a promulgação do texto constitucional, a tal lei complementar regulamentando a matéria ainda não foi editada, o que demonstra a despreocupação estatal com o assunto.

O jurista e doutrinador Hely Lopes Meirelles assegura que essa exoneração por insuficiência de desempenho “não tem natureza punitiva e busca atender ao princípio da eficiência” [3].

No entanto, enquanto a referida lei complementar não ganha vida, o dispositivo constitucional permanece tão inútil quanto os servidores improdutivos que alberga. Mas será mesmo que a publicação de tal norma tem poder suficiente para mudar essa realidade?

Reforçando o que já fora discutido neste tópico, um artigo das Faculdades Integradas de Bauru (FIB) atenta ao fato de que “tal situação é decorrência de uma falha na gestão dos servidores públicos” [4].

A avaliação de desempenho que hoje existe para a maioria dos órgãos, comumente realizada através de formulários ou do Sigepe (a nível federal), é com frequência um instrumento meramente pró-forma. Não raro, tomamos conhecimento de chefias e subordinados que combinam metas irrisórias para aferição, de subordinados que realizam a própria avaliação, de chefias que outorgam nota máxima a todos os servidores para evitar conflito nas relações etc.

A questão é que a imparcialidade e a impessoalidade nas relações de trabalho são conceitos distantes da realidade administrativa dos órgãos públicos. Quem hoje avalia, amanhã será avaliado. “Fulano não faz nada, mas eu é que não vou avaliá-lo mal, vai que amanhã ele se torna meu chefe”, pululam os pensamentos. E, assim, alimenta-se o sistema que prestigia alguns servidores com a cômoda posição de não fazer nada — e que, por conseguinte, desmotiva aqueles empenhados no exercício da função pública.

O servidor preguiçoso incita o repúdio dos colegas dedicados (leia-se, sobrecarregados). Porém, é a sua avaliação de desempenho positiva que desencadeia o alívio das boas relações hierárquicas no ambiente de trabalho. A expectativa de uma boa pontuação é quase um direito adquirido do servidor desidioso e o menor risco do contrário torna-se potencial sinal de assédio moral.

Em âmbito federal, a Lei nº 8.112/1990 veda a conduta desidiosa, para a qual cabe a pena de demissão (art. 117, inciso XV, c/c art. 132, inciso XIII). Mas além da inexistência da lei complementar antes mencionada, o próprio conceito de “desídia” é um tanto juridicamente indeterminado e subjetivo, o que permite margens de interpretação conforme o caso concreto.

Para a CGU, a desídia consiste na “conduta continuada, repetitiva e reiterada por parte do servidor, marcada, de forma injustificada, pela ineficiência, desatenção, desinteresse, desleixo, indolência, descaso ou incúria no desempenho das atribuições do seu cargo”. [5]

De acordo ainda com o órgão de controle interno do Governo Federal, a conduta desidiosa é única infração expulsiva de natureza culposa presente na Lei nº 8.112/1990. Isso porque, se doloso fosse, o ato teria por finalidade atingir diretamente a eficiência do serviço público. E, contudo, o servidor ocioso “tem a intenção de tão-somente diminuir ou eliminar sua própria carga de trabalho, mitigando suas responsabilidades, em conduta que, em relação ao resultado final (ineficiência do serviço público), eiva-se de negligência, de imperícia ou de imprudência”.

Indo além, o Auditor-Fiscal da Receita Federal Neudson Cavalcante Albuquerque leciona que a caracterização da desídia envolve a constatação de dois elementos objetivos, da constatação de um elemento subjetivo e da concretização de um elemento normativo [6]. São eles:

• 1º Elemento Objetivo: o servidor ter deixado de cumprir, injustificadamente, as obrigações inerentes ao exercício da função pública (o que inclui a falta de zelo, o descumprimento de norma e a insubordinação).

• 2º Elemento Objetivo: o servidor ter reduzido a quantidade ou a qualidade do produto de sua atividade, afetando negativamente a eficiência do serviço público.

• Elemento Subjetivo: a finalidade do servidor de eliminar ou de diminuir a sua carga de trabalho.

• Elemento Normativo: a aplicação do princípio da proporcionalidade para verificar se a caracterização da desídia, e a correspondente aplicação da sanção de demissão, é meio adequado, necessário e proporcional ao fim almejado, que é a manutenção de um serviço público eficiente.

Diante desse cenário, corrobora Natalia Hallit Moyses, Procuradora Federal, que “a dificuldade de se conceituar e também de se caracterizar a desídia do servidor público faz com que esse instituto seja pouco utilizado, o que coloca em risco a eficiência do serviço prestado à população” [7].

Na presença de tantos fatores que parecem permitir (senão dissimular) a manutenção de servidores públicos desleixados na Administração Pública — às expensas dos cidadãos contribuintes e às custas da sobrecarga dos servidores realmente produtivos —, o interesse público soa estranhamente secundário. Enfim, quais estratégias têm sido adotadas pelos órgãos públicos para categoricamente prevenir, mitigar ou eliminar essa situação?

Enquanto isso, os fatores de risco psicossociais do trabalho (como o estresse, as pressões patogênicas da carga de trabalho, as dificuldades nas relações socioprofissionais e a organização inadequada do trabalho) continuarão a interferir na saúde mental e física dos servidores públicos eficientes [8].

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Literatura citada:

[1] FERREIRA, W. J. Comentários ao Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União. São Paulo: Edipro, 3ª ed., p. 121, 1993.

[2] OLIVEIRA, R. F. Servidores públicos. São Paulo: Malheiros, 3ª ed., p. 60, 2015.

[3] MEIRELLES, H. L.; BURLE FILHO, J. E. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 42ª ed., p. 560, 2016.

[4] PEREIRA, C. F. A.; MIRANDA, T. C. Servidor público e o direito à estabilidade: reflexos da garantia no funcionalismo público. Revista JurisFIB, v. 10, n. 10, 2019.

[5] CGU. Apostila de Treinamento em Processo Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da União. Brasília, abr., p. 467, 2011.

[6] ALBUQUERQUE, N. C. Desídia do servidor público. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, abr., n. 1386, 2007.

[7] MOYSES, N. H. A desídia do servidor público: demissão culposa e instrumento contra a ineficiência no serviço público. Boletim Conteúdo Jurídico, ano V, n. 244, Brasília: abr., 2013.

[8] SERAFIM, A. C.; CAMPOS, I. C. M.; CRUZ R. M.; RABUSKE, M. M. Riscos psicossociais e incapacidade do servidor público: um estudo de caso. Psicologia: Ciência e Profissão, Brasília, v. 32, n. 3, pp. 686-705, 2012.

[consulta_licitar]

uma das principais causas do que mantem esse sistema é o conformismo, e principalmente dos cidadaos a quem o servico é destinado. Ficar de bla, bla, bla e nao reinvindicarem uma fiscalizacao do servico publico e pior nao fiscalizarem.