Corrupção: como evitar que se repita?

Nelquianos queridos,

Sugiro a leitura do artigo que escrevi em 2016, em parceria com os amigos Kleberson Souza e Marcus Braga e (re)publiquei no Linkedin:

CONTEXTUALIZANDO…

Em novembro de 2016, lá se vão mais de 5 anos, publicamos um artigo na Revista Consulex n. 475, cuja edição focava o projeto “dez medidas”, de grande repercussão na época. O Brasil e o mundo passaram por profundas transformações desde então, as “dez medidas” ficaram para trás, mas acreditamos que o problema central ainda continua atual: o que podemos fazer para prevenir a corrupção?

Algumas das ideias que defendemos foram incorporadas, mais tarde, no projeto " novas medidas contra a corrupção " e, pelo menos uma, foi implantada, o Portal Nacional de Compras Públicas , ainda em construção, com enorme potencial de ampliar as capacidades de prevenção de fraudes e desvios.

Tentando contribuir com o debate que, para nós, se mantém extremamente relevante, reproduzimos o texto que escrevemos em 2016, optando por não alterá-lo, na expectativa de que o leitor possa avaliar a validade dos argumentos, considerando o que mudou - ou não - desde então.

CORRUPÇÃO: PARA ALÉM DAS DEZ MEDIDAS

Corrupção virou fala fácil na imprensa, nas redes sociais, periódicos e até naquela conversa de bar entre amigos. Segundo o Ibope, em 2016, 65% das pessoas apontam a corrupção como principal problema do país. Superou a Saúde e a Educação, tornando-se, assim, um tema emblemático.

Considerada sistêmica, em metástase, enraizada, ela atemoriza os cidadãos, pela percepção do seu potencial de naufragar políticas e direitos, e se mostra aviltante, por revelar o lado obscuro do ser humano, que teimamos em negar.

Tratada como um tabu, um pecado que só os outros cometem, a corrupção insiste em se mostrar, nesse admirável mundo de informações abundantes. Fenômeno curioso, de rastros sutis, percebida com mais ênfase quando atacada, revela-se intrínseca na personalidade humana, ainda que se tente exteriorizála, como mal que utopicamente pudesse ser extirpado de forma integral.

Em meio à efervescência do tema, surgem com força as “Dez Medidas” contra a corrupção, patrocinadas pelo Ministério Público e turbinadas pela Internet e pela imprensa. E a cada novo episódio da chamada Operação Lava Jato ou outro escândalo de menores proporções, a proposta se fortalece, convergindo debates e esforços na busca de soluções para o problema, que no tempo atual contamina qualquer discussão na esfera governamental.

A despeito de qualquer crítica, há um mérito inegável na iniciativa das Dez Medidas, por introduzir não apenas na pauta do legislativo, mas na rotina popular, até nas rodas de bar, a questão da corrupção, como um problema coletivo, um mal a ser enfrentado pela sociedade, ainda que essa tarefa não seja tão simples.

Pelo seu protagonismo, apelo popular e abrangência, as Dez Medidas estão sujeitas a críticas de toda natureza. Suscitam paixões inexplicáveis e ódios inomináveis. Aqui, tentaremos evitar a polarização simplista, na expectativa de complementar o debate, de agregar elementos essenciais ao tema, tratando a corrupção como fenômeno complexo e multifacetado, que demanda soluções de igual natureza.

1. A corrupção - contexto e causas

Corrupção não se limita aos noticiários dos grandes escândalos da política nacional e internacional. É preciso inserir no mesmo contexto aquele conhecido comportamento humano de transgredir as regras para levar vantagem: furar fila, colar na prova, sonegar impostos, estacionar em vaga proibida. Sim, essa ampliação de escopo da corrupção acaba resvalando, de forma quase inevitável, em discussões da ética e da moral, como aspecto predominante do fenômeno.

Muitos escrevem sobre o tema. Pensadores do Direito, da Ciência Política, da Sociologia, da Filosofia, da Psicologia e da Economia. Nesse cabedal de estudiosos, pode-se, de forma sintética e contingencial, defender que a corrupção é um abuso de poder, que quebra as relações do poder público e as suas partes, alterando finalidades para interesses pessoais e prejudicando interesses coletivos. É jogar fora as regras que dão sustentabilidade às relações, em proveito próprio.

Isso implica dizer que a corrupção é mais do que descumprir a lei. É mais do que uma transgressão moral. Envolve um interesse particular se sobrepondo a um interesse público, na maioria das vezes com efeitos concretos sobre as políticas e direitos sociais, necessitando de mecanismos institucionais, de atores e regras que modifiquem a realidade na mitigação deste fenômeno. Assim, quem comete um ato de corrupção está conspirando contra o atendimento das necessidades da sociedade.

Ainda que acompanhe a trajetória da civilização, a corrupção emerge no período recente como um problema relevante, entre outros fatores, pela difusão mais amiúde do ideal democrático, pelo medo do descontrole de capitais que financia o terrorismo e ainda, pela profusão ao acesso de informações pela revolução da informática.

Para ilustrar a tese de que a corrupção é algo multidisciplinar, envolto em diversas visões, podemos então enumerar algumas causas, fatores que se presentes colaboram para a incidência de atos de corrupção:

  1. Desigualdade social - A desigualdade acentuada é um fator de incentivo a atos corruptos, pois a negação de direitos fundamentais facilita a racionalização do ato individualista, dificulta a percepção do indivíduo imerso no coletivo, da importância da predominância do interesse público, como fator de uma vivência democrática e que inibe o benefício de interesses privados;

  2. Questões morais e culturais – em um país de matriz escravocrata como o Brasil, de uma colonização predatória, ficam marcas na relação com a coisa pública, com o interesse coletivo, que afetam valores morais e favorecem o patrimonialismo, ou seja, a confusão do público com o privado, que se relaciona diretamente com o conceito moderno de corrupção;

  3. Custo-benefício e o monopólio da decisão – quando o agente conhece a fragilidade nas estruturas de detecção de seus atos, pela complexidade das atividades ou por ele dominar o fluxo informacional, por ter monopólio do processo decisório, associado à possibilidade de grande ganho, amplia-se a possibilidade de ações corruptas. Trata-se de um reflexo da nossa deficiência de Accountability , de responsividade dos agentes, de prestação de contas, com pequenos poderes que geram grandes corrupções;

  4. Impunidade e morosidade dos órgãos de responsabilização - Beccaria , em seu célebre brocado jurídico, dizia que a inibição do crime estava mais na certeza da punição do que no tamanho da pena. A expectativa de punição remota e incerta reduz o custo do ato corrupto e aumenta os incentivos daquele agente em posição privilegiada para praticá-lo;

  5. Deficiência de transparência e participação social – A chamada Accountability vertical, da participação popular alimentada pela transparência, permite ao cidadão interferir na gestão pública, evitando desvios do interesse coletivo, na luta pelos seus direitos. Em uma sociedade opaca e pouco participativa, abre-se grande brecha para a corrupção pela atuação dos agentes públicos, detentores de mais informação e poder decisório;

  6. Debilidade de órgãos de fiscalização - Órgãos de controle frágeis e sem independência não podem detectar, apurar e prevenir atos de corrupção, sendo uma deficiência estrutural, de correção morosa e complexa, pois a função controle é técnica e não se improvisa; e

  7. Baixa maturidade na gestão de riscos – A fraca cultura e prática de gestão de riscos e controles internos é uma fragilidade da Administração pública, tornando o ambiente propício à corrupção, pela ausência de mecanismos de identificação e resposta das ameaças aos objetivos da organização pública.

2 - Do problema às possibilidades de solução

A corrupção não tem apenas uma causa e, por isso, não se resolve com apenas um remédio. É tentador imaginar a solução do problema de uma única vez, com um grande golpe na raiz do mal. Mas não é assim tão simples. Faz-se necessário uma composição, um mix de soluções para mitigar essa questão, considerando-se sempre os custos de transação envolvidos e ainda, que na discussão da Accountability , todos se controlam mutuamente. Curiosamente, a própria concentração de poder em seu combate pode gerar mais corrupção.

Prestigiando o otimismo, não podemos desconsiderar os avanços recentes da Lei de Responsabilidade Fiscal (LCP nº 101), da Lei de Acesso a Informação (Lei nº 12.527/2011), da Lei de Conflito de Interesses (Lei nº 12813/2013), da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013) no plano legal, e também de ações concretas, como o empoderamento das Controladorias, dos Tribunais de Contas, do Ministério Público e da Polícia Federal, agindo estes de forma articulada para coibir irregularidades, bem como a criação de instrumentos de transparência e as frequentes manifestações populares específicas em relação ao tema.

No exemplo estadunidense, o escândalo de Watergate teve como consequência uma Lei para combater a corrupção transnacional, os escândalos financeiros corporativos do início do milênio trouxeram a Lei Sarbanes-Oxley e fortaleceu o modelo de referência para gestão de risco conhecido como COSO - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission.

No Brasil, o escândalo dos Anões do Orçamento robusteceu a Secretaria Federal de Controle Interno no início dos anos 1990. Outras denúncias, uma década depois, fomentaram a criação da Corregedoria Geral da União. A fusão de ambas deu origem ao que é hoje a Controladoria Geral da União, resultando no fortalecimento da auditoria interna governamental, agregando outras funções.

Assim como grandes escândalos financeiros catalisaram a institucionalização do combate e da prevenção à corrupção, espera-se que ações recentes como a Operação Lava-Jato e outras similares, para além de trazer a questão para a mesa de bar, possam incentivar uma cultura de medidas de redução da corrupção, tanto do ponto de vista da repressão aos crimes – ênfase das “Dez medidas” –, como também na prevenção, com a implantação e o efetivo funcionamento de estruturas de governança, gestão de riscos, controles internos, transparência e controle social.

Desse modo, é alvissareiro o destaque que as “Dez medidas” têm alcançado em âmbito nacional. São valorosas as propostas, hoje na discussão legislativa, como a tipificação criminal do enriquecimento ilícito; a responsabilização dos partidos políticos; a criminalização do Caixa 2; a celeridade nas ações de improbidade administrativa; a Accountability nos Tribunais; e campanhas de conscientização da população sobre os efeitos da corrupção, entre outras, sabendo-se de temas mais arenosos, carentes de debate, como o teste de integridade dos agentes públicos e o aproveitamento de provas ilícitas. A sociedade não tem se furtado a esse debate!

Mas, para além desses remédios, auspiciosos, que atacam, substancialmente, as consequências nefastas da corrupção, existe a necessidade de ampliação do debate, para enxergar o sistema de integridade da gestão pública como o conjunto de normas e atores que permitirão uma resposta ainda mais efetiva, contemplando também aspectos estruturais e preventivos dessa questão.

Relatório da União Europeia, de 2014, apontou como uma das principais causas da corrupção no bloco continental a fragilidade nos controles internos em nível local. Uma atuação de caráter mais preventivo, que busca agir sobre as causas estruturantes do problema, além de ser menos onerosa, vincula a ação ao sucesso das políticas públicas e os seus efeitos na garantia de direitos sociais e na promoção do desenvolvimento.

Riscos, controles internos, transparência, controle social, são valores essenciais na redução da corrupção, em um contexto democrático e de valorização dos resultados das políticas públicas e, se incorporadas de forma integrada a ações ditas mais diretivas, como as propostas nas “Dez medidas”, trazem soluções mais sistêmicas e consequentemente, mais efetivas.

Com esse propósito, de ampliar os horizontes de medidas contra a corrupção e contra o desperdício de recursos públicos, é possível citar algumas iniciativas simples, mas com grande potencial de efetividade:

1. Lei de Incentivo à Governança - Cria parâmetros de mensuração do grau de maturidade em Governança, Integridade e Controles Internos nos municípios, oferecendo incentivos para o avanço pela redução de penalidades e aumento de acesso a recursos federais, fomentando a aderência a princípios de Governança e Controle Interno; Ética; Controladoria; Transparência; Controle social; Gestão de Riscos; Profissionalização de servidores; Ficha limpa e Planejamento.

2. Lei Orgânica do Controle Interno – Iniciativas, como a PEC nº 45/2009, indicam que a função controle interno, jovem em seus 50 anos, necessita de um robustecimento jurídico em sua estruturação, com a autonomia administrativa e financeira adequada, corpo técnico efetivo, quatro macrofunções mínimas: Auditoria, Ouvidoria, Correição e Prevenção, e outras regras que fortaleçam essa função.

3. Escola Nacional de Controle – O tema do controle e suas diversas áreas, em uma visão ampla e moderna, necessita ser inserido nas discussões dos agentes públicos dos diversos entes e poderes, para a geração e disseminação de conhecimento, experiências e práticas para o fortalecimento das atividades.

4. Fundo Nacional de Prevenção ao Desperdício e Combate à Corrupção - Fundo contábil e financeiro, para fomentar as ações da Política Nacional de Governança e Integridade. Financiado por percentual de transferências e recursos recuperados de Tomadas de Contas Especiais e Ações de Improbidade.

5. Estruturação legal da Rede de Controle – Visando reduzir conflitos e buscar a cooperação, a sinergia maior, existe a necessidade de se estabelecer regras de Integração e Coordenação dos órgãos de Accountability, a exemplo de ações de sucesso como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA.

6 . Lei de Auditoria Nacional - A exemplo de outros países, faz-se necessário uma legislação nacional que organize e formalize as atividades de auditoria governamental, controles internos e gestão de riscos, como instrumentos de uma gestão proba e eficiente, pautando-se em normas aplicadas internacionalmente e em boas práticas nacionais e estrangeiras.

7. Portal Nacional de Compras Públicas - Estabelecer divulgação obrigatória de todas as licitações num único Portal de Compras Públicas Nacional na Internet, criando ferramenta de consulta unificada, por CNPJ/CPF, das diversas fontes de certidões e outros documentos obrigatórios para participação em licitações. Simplifica e racionaliza processos. Efetiva transparência, simplificação e racionalização de processos e custos. Potencial de controle preventivo de falhas e fraudes.

Como se vê, para além do proposto nas Dez Medidas, o amadurecimento do sistema de integridade do país, em suas diversas esferas e poderes, necessita ainda de ações concretas e cotidianas. Ações que contemplem os aspectos preventivos e participativos da gestão pública, que diminuam a burocracia sem sacrificar o controle.

A pergunta fundamental diante dos escândalos, em qualquer lugar do mundo, é: “como evitar que isso aconteça novamente?”. Certamente, maior capacidade investigativa e punitiva tem seu mérito, em especial no que tange a ações envolvendo grandes entidades governamentais. Mas a corrupção, sistêmica, carece ainda de ações mais amplas, que aumentem também a capacidade de prevenir e gerenciar riscos, privilegiando a abordagem estrutural, atuando sobre as oportunidades de fraudes e desvios, bloqueando a passagem aos atos inconfessáveis da corrupção.

As Dez Medidas são uma parte da solução. Necessárias, mas não suficientes. E podem ser complementadas. Um longo caminho de amadurecimento da integridade desponta. Eis um debate que a sociedade brasileira merece incorporar nessa novel mobilização diante da Corrupção.

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